油氣體制改革全面啟動：擴大上游開放力度 推進管網獨立

5月21日，據新華社報道，近日，中共中央、國務院印發了《關於深化石油天然氣體制改革的若干意見》(簡稱《意見》)，明確了深化石油天然氣體制改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務。

這是自2014年末，傳出有關部門和智庫著手制訂油氣相關體制改革方案以來，時隔兩年終於以「意見」的形式落地。「所謂的意見就是對油氣改革大方向上的指引，具體的相關方案還會持續落地。」一位央企業內人士告訴記者。

從目前公開的信息來看，《意見》對於油氣改革的指導性不言而喻。

《意見》明確，深化石油天然氣體制改革的總體思路是：針對石油天然氣體制存在的深層次矛盾和問題，深化油氣勘查開採、進出口管理、管網運營、生產加工、產品定價體制改革和國有油氣企業改革，釋放競爭性環節市場活力和骨幹油氣企業活力。

從近幾年的各項油氣改革動作發現，上述要點均得到了不同程度的落實，「有的接近收官，有的尚在博弈。」安迅思研究總監李莉告訴記者。「《意見》的整體思路與年初發布的石油和天然氣的『十三五』規劃方向也大致相符。」

上游競爭剛剛起步

與其他幾項任務相比，上游勘探板塊的放開起步較晚，而從目前的進展來看，在新疆進行的試點頗為順利。

2015年，國土資源部發布新疆石油天然氣勘查區塊招標公告，涉及新疆維吾爾自治區內的5個上游區塊，在國內石油天然氣勘探開發上還屬首次。

2017年初，新疆維吾爾自治區宣布，「三桶油」退出其控制的近30個勘查區塊，啟動第二輪面向全社會的油氣勘查區塊招標，進一步加快新疆油氣資源勘查開發。「三桶油」的集體退出，也為其他不同主體提供了更多的機會。

除了在新疆進行的兩輪試點外，國土資源部曾於2011和2014年，對頁岩氣區塊進行的兩次招標中，中石油、中石化等企業都曾在不同程度上開放自己的上游板塊給民間資本參與，但由於相關參與混改的油田區塊品位相對較差等緣故，進展較為緩慢。

「上游改革的核心其實就是探礦權和採礦權，過去僅有四家企業擁有這兩權，而且獲得的方式是計劃經濟式的『登記』方式，」石油大學教授董秀成告訴21世紀經濟報道記者。「在新疆所採用的方式很大程度上就是今後上游兩權開放的機制，採用市場化的招投標來運作，由擁有資質的各類企業進行競爭。」

董秀成解釋，上游勘探開發的核心在於市場機制的建立和市場主體的多元，同時在此基礎上建立完善的轉讓機制。「除此之外，在未來相關區塊的信息也會有一個共享機制，在礦權交接後區塊信息也可以實現交接。」董秀成說。

在此次發布的《意見》中，記者注意到有特別提出要「實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制」，但從目前的公開消息來看，除了新疆試點中「三桶油」的退出案例以外，鮮有相關成熟的機制文件。

「這方面的改革阻力的確比較大，一方面因為的油氣資源稟賦的確較差，而另一方面，『三桶油』手中握有大量的礦權，但目前並沒有一套行之有效的區塊競爭和退出機制。」李莉告訴記者。

李莉向記者建議，或許可以仿照「地煉上岸」的政策思路，結合新疆試點的成果，創新設計出一套油田區塊的競爭機制，「在現有資源的基礎上進行交換，交換雙方各取所需，或許是未來建立相關機制時可以參考的設計」，她說。

董秀成也向記者表示，將來的礦權獲得或許會搭配一個與政府之間的協議，「協議中規定獲得礦權後幾年內的業務進展和投入金額，如果企業達不到協議的要求，就可以讓企業退出相關區塊的業務。」

幹線管網明確放開

對於之前社會熱議的「管網獨立」問題，此次油氣體制改革意見也有明確。

《意見》要求，改革油氣管網運營機制，提升集約輸送和公平服務能力。分步推進國有大型油氣企業幹線管道獨立，實現管輸和銷售分開。完善油氣管網公平接入機制，油氣幹線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。

「從中游管輸業務的改革意見中看，關於中游管輸業務的未來改革的原則非常明確，」一位中石油管網業務方面人士告訴記者。「就是繼續推進管輸業務的分離。」

他向記者表示，此次明確這一原則，對於中游管網改革的推動力度應該說是非常大的。「首先明確銷售和管網業務分離，其次明確了管網業務和生產業務分離，這是下一步油氣改革原則性的意見。」

而作為此項改革的重要工作，2016年下半年「三桶油」和許多地方管道公司均首次向社會公開了其旗下的管道信息，這類信息的公開也被認為是「管網獨立」 的前奏。

從改革情況來看，中石油無疑在這方面做出了很多工作。首先，在2015年末將集團內部的管輸業務重組整合，成為新的中油管道公司，承接大部分中石油的管輸業務。

在2016年末，中石油對天然氣銷售管理體制改革進行部署，此次改革對天然氣銷售業務實行「天然氣銷售分公司-區域天然氣銷售分公司」兩級管理架構，正式拆分天然氣的管輸和銷售業務。

「從目前的公開信息上看，只要是企業把自身的管輸業務和銷售與生產獨立出來，某種意義上看已經是獨立了，」董秀成說，「在最終公布的意見全文中，會有進一步詳細的消息，而獨立於生產商的方向是毫無疑問的。」

作為在相對較新的天然氣交易市場，包括定價在內的許多機制都在摸索當中。「作為相對新型的市場，天然氣方面的改革遇到的阻力不會那麼大，目前整體的機制還都在探索當中。」李莉說。