重思央地財政之三：重新認識地方稅

重構央地財政關係必須解決好地方稅收收入問題。什麼是地方稅？為什麼一定要有地方稅？較為流行的答案是：只有僅僅歸屬於地方的稅種才是地方稅；實行分稅制，所以就要有地方稅。地方稅是調動地方的積極性的「標配」。中央財政和地方財政實行「分灶吃飯」以來，財政收入分為三種：中央固定收入、地方固定收入以及中央和地方共享收入。1994年分稅制改革更是強化了這一點。地方固定收入中稅收部分自然就是地方稅，這樣的表述我們早已習慣。但是，細究起來，這裡還有很重要的問題需要解決。如果只將由地方政府徵收的稅當作地方稅，那麼從現實來看，這樣定義的「地方稅」品種雖不少，但所提供的稅收收入極其有限。

當前分稅制的基本格局是1994年改革奠定的，因此我們先來看1994年的分稅制改革方案中的地方稅。「地方固定收入包括：營業稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業稅），地方企業所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅），地方企業上交利潤，個人所得稅，城鎮土地使用稅，固定資產投資方向調節稅，城市維護建設稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分），房產稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農牧業稅，對農業特產收入徵收的農業稅（簡稱農業特產稅），耕地佔用稅，契稅，遺產和贈予稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。」

逐一分析「地方稅」，我們可以發現「地方稅」體系中的各個稅種已經發生了許多變化。營業稅曾經是為地方提供最多收入的稅種，也一直被視為地方稅體系中的主體稅種，但是隨著2016年5月1日「營改增」全面試點的啟動，營業稅逐步退出稅制舞台，地方也就失去這樣的主體稅種。地方失去的營業稅收入在很大程度上通過增值稅收入分成的辦法得到彌補。為確保地方既有財力不變，以2014年為基數核定中央返還和地方上繳基數，所有行業企業繳納的增值稅均納入中央和地方共享範圍，中央分享增值稅的50%，地方按稅收繳納地分享增值稅的50%。2016年，增值稅收入分成之後，中央將當年新增的1780億元收入全部返還給地方。「營改增」試點實施的結果是增值稅的共享稅特徵更加明顯。

2002年所得稅制度改革之後，企業所得稅收入不再按行政隸屬關係劃分歸屬，除了部分中央企業所得稅收入之外，大部分企業所得稅收入和個人所得稅收入一起在中央和地方之間進行分享，個人所得稅也由地方稅變成了共享稅。固定資產投資方向調節稅自2000年1月1日起暫停徵收，后這一稅種被取消。屠宰稅和「筵席稅」1994年改革確定由各地自行決定是否徵收，事實上由於征管成本和收入嚴重不對稱，這兩種稅後來都被取消。證券交易稅一直未開徵。與之相似的是證券交易印花稅，這是印花稅收入中的大頭。2015年印花稅收入3441.44億元，其中2552.78億元是證券交易印花稅。證券交易印花稅幾經變化，97%歸中央，3%歸地方，2016年1月1日起證券交易印花稅全部明確為中央稅。遺產和贈予稅一直沒開徵。2006年農業稅取消，新開徵的煙葉稅屬於地方稅收收入，但在稅收收入盤子中幾乎可以忽略。

有意思的是，小稅種有時會對地方政府行為產生重要的影響。煙葉稅就是其中最為典型的例子。控煙機構認為正是因為煙葉稅的存在，才導致地方政府積極鼓勵煙草的種植，而建議取消煙葉稅。煙葉稅收入少，但在種植煙草的地區財源本來就不豐富，煙葉稅可以在很大程度上彌補當地收入的不足，而得到當地政府的青睞。2015年，煙葉稅收入143億元，而全國稅收總收入達到124922億元，僅僅佔千分之一（0.1143%）。對全局來說，煙葉稅收入確實可以忽略不計。對於地方減少的煙葉稅收入，可以輕鬆地通過財政轉移支付或相關省份內部的制度安排得到解決。如果煙葉稅的取消能夠促進地方政府將更多的精力用於促進更加有益健康的產業發展上，那麼這就是一件值得嘗試去做的事。

房產稅、土地增值稅、契稅、耕地佔用稅、城鎮土地使用稅作為地方稅的規定沒有變化，這5個稅種所提供的稅收收入總數為14020.88億元，占當年稅收總收入之比為11.22%。車船稅是一個很小的稅種，2015年收入僅為613.29億元。城市維護建設稅是一種附加稅，規模也不大，2015年為3886.32億元。即使這樣，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的城市維護建設稅也不屬於地方稅收入。

相對較為零散的地方稅收入是遠遠不能滿足地方支出需要的。即使加上共享稅收入，地方直接籌集的稅收也不夠地方支出需要。地方支出中有相當部分來自中央對地方的稅收返還和轉移支付。2015年，中央對地方的轉移支付為50078.65億元，對地方稅收返還為5018.86億元，二者之和為55097.51億元。2016年中央對地方稅收返還和轉移支付總額為59486.35億元，同年地方一般公共預算支出為160437.14億元。這也就是說，2016年，地方一般公共預算支出中平均有37.08%來自於中央對地方的稅收返還和轉移支付。考慮到各地情況的差異，有的省份可能嚴重依靠中央對地方的稅收返還和轉移支付，有的省份相對少些。總體而言，稅收返還和轉移支付是地方支出相當重要的財力來源。

依靠自身獨立稅種籌集稅收收入的局限性不僅僅表現在地方，中央也是如此。關稅是最具特色的中央稅，但關稅所提供的稅收收入也不太多。2015年，關稅僅僅提供了2560.84 億元的收入。海關代征的進口環節增值稅和消費稅雖然規模不小，但相應地中央需要承擔絕大部分的增值稅和消費稅的出口退稅。二者幾乎相互抵銷。2015年，進口貨物增值稅和消費稅收入為12533.35億元，而出口貨物退增值稅和消費稅收入為12867.19億元。消費稅雖然屬於中央固定收入，但是1993年確定的中央對地方的稅收返還和消費稅是有關係的。出於維持地方既得利益格局，減少改革阻力的考慮，中央財政對地方稅收返還數額以1993年為基數年核定。過去的改革基數年的選擇多是已經完成的年份，但是這一次是以尚未完成的年份為基數年，其中涉及許多變數。這麼做體現了決策層的政治智慧，也讓改革得到地方的更有力支持。具體做法是：按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上划的收入數額（即消費稅+75％的增值稅－中央下划收入）。1993年中央凈上划收入，全額返還地方，保證現有地方既得財力，並以此作為以後中央對地方稅收返還基數。1994年以後，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1：0.3係數確定，即上述兩稅全國平均每增長1％，中央財政對地方的稅收返還增長0.3％。如若1994年以後中央凈上划收入達不到1993年基數，則相應扣減稅收返還數額。

由此可見，消費稅是一與地方可支配財力有關的稅種，消費稅收入至少在一定程度上是地方稅的組成部分。2009年1月1日起，國務院決定實施成品油稅費改革，取消原在成品油價外徵收的公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費六項收費。成品油消費稅屬於中央稅，由國家稅務局統一徵收（進口環節繼續委託海關代征）。相應地，為了補償地方公路養路費等六項收費的損失，成品油消費稅在徵收之後又配套實施稅收返還政策。2015年，成品油稅費改革稅收返還達到1531.10億元。消費稅在地方稅收收入體系中的作用進一步增強。這樣，中央本級的稅收收入主要依靠的也是事實上的中央和地方共享稅。

無論是地方，還是中央，都無法依靠自己專享的稅種來籌集多數稅收收入；地方專享的稅種雖然多，但是所能提供的稅收收入較少，根本無法滿足地方支出需要；對於地方和中央來說，收入意義最明顯的是共享稅。在這樣的背景下，完善地方稅體系路在何方，實際上已經很清楚。那就是，要跳出從地方專享稅種考慮地方稅收入體系的思維定勢，明確將地方稅界定為所有能為地方提供收入的稅種。有人擔心這樣會導致分稅制名不副實。實際上如果只是為劃分稅種而分稅，意義並不大。分稅的實質是形成分級財政，讓每一級財政都儘可能負起應有的責任來。自己收到的錢自己花，通常比花別人給的錢效率高。分稅制不一定就要拘泥於特定稅種的某一級政府專享。分稅制可以通過中央和地方的稅收分成制來實現。只要分成比例事先確定且可以保持相對穩定，那麼稅收收入分成同樣可以起到激勵地方的作用。這裡的關鍵是設計出最具激勵約束功能的機制。一級政府專享稅種的制度安排相當於將一種稅的收入的100%劃歸該級政府，這是激勵程度最強的稅收劃分制度。但是這樣的制度選擇受制於具體稅制。

從現有的稅制來看，要設計出這樣的稅制是做不到的。即使是不時說起的房地產稅，它所能提供的地方稅收入也有限。而且，事實上，每年直接來自於房地產的稅收收入已經不低。最近這些年，只對房地產課徵的房產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地佔用稅、契稅所提供的稅收收入都佔到稅收總收入的10%以上。這還不考慮來自房地產行業的營業稅（增值稅）、企業所得稅以及其他稅種所提供的收入。一種商品一個行業所能承載的稅負是一定的。超越界限必然帶來更多的麻煩。有一種流行的觀點是將消費稅改造為零售環節徵收的消費稅，並劃為地方稅，但是隨著電子商務的普及，這已經變得越來越難。

從現有的稅制來看，相當多的稅種統一徵收的效率更高。1994年國地稅分設適應了特定時期中央稅收收入籌集的需要，但是隨著信息化進程的加快，中央和地方收入混庫（把中央收入當成地方收入，把地方收入當前中央收入）問題，已很容易解決，徵稅應最大限度給納稅人方便，以進一步提高納稅服務效率。在沒有發明出來新稅種之前，徵稅時儘可能考慮稅種特徵，分稅時考慮支出和激勵需要，是分稅制財政管理體制完善最應該遵循的原則。只要能夠提供地方稅收收入的就是地方稅。完善地方稅體系應由此著手進行。從稅收征管的角度來看，稅種由中央還是地方政府來管，應適合稅種的特點，徵稅還能做到規模經濟和因稅制宜的有機結合。時下正在進行的國地稅合作，最終目標應該是國地稅的融合，因為再也沒有比融合更高程度的合作了。

經觀要聞：已開通財經頭條號