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英國脫歐在防務與安全領域的潛在影響——法國的視角

英國脫歐在防務與安全領域的潛在影響——法國的視角

蘭德公司駐法國研究員、巴黎高等商學院經濟與國際關係學教授傑里米·蓋茲撰文從法國的視角分析了英國脫歐在防務與安全領域的潛在影響。

▲2010年英法兩國達成了兩份《蘭開斯特宮協議》,使法英防務與安全夥伴關係成為法國最密切、最重要的雙邊關係之一

1雙邊關係

英法兩國2010年達成的兩份《蘭開斯特宮協議》,使法英防務與安全夥伴關係成為法國最密切、最重要的雙邊關係之一。

第一份協議是防務與安全協議,提出通過一系列聯合行動,包括演習與訓練、軍事條令研究、軍事人員交流、裝備共享與共用、公共採購、為進入對方防務市場相互提供便利、在軍事作戰行動中共用部隊和武器裝備,從而促進兩國武裝力量之間更密切的合作。此外,該協議還旨在加強兩國工業和裝備合作,推動兩國工業技術基礎的發展,降低成本,提高產業界的效力和競爭力。協議條款內容還包括軍事作戰行動和防務裝備演示期間進行信息共享。

第二份協議旨在加強英法兩國在核武器安全保衛、儲備認證以及在核領域或放射物質領域開展反恐行動方面的合作。雙方還同意建造聯合放射照相與流體動力設施,並將聯合操作使用。兩國在達成這兩份協議后發表了聯合宣言,表示將把合作領域拓展到網路安全和更廣泛的反恐行動(非核領域),以及協議中提到的兩國擁有共同利益的重要領域。

這兩份協議已經產生了實際效果,即使法國進行了總統換屆,弗朗索瓦·奧朗德於2012年接替了尼古拉·薩科齊。其中最重要的成果或許是組建了由地面、海上和空中力量組成的聯合遠征軍。該部隊旨在開展雙邊作戰行動,並執行北約、歐盟和聯合國的任務,將「提高軍事條令、訓練與裝備需求方面的互通性和相關性」。自從這兩份協議簽署以來,發展狀況表明這支部隊的組建對於英法兩國具有重要意義。2012年,兩國宣布建立可部署的聯合部隊指揮部。此外,聯合遠征軍各部隊的效力和實用性也在多次大型演習中經受了考驗,包括2012年10月海軍部隊演習、2013年10月空軍部隊演習和2014年5月地面部隊演習。最近的一次演習是在2016年4月進行,參演力量涉及各個軍種,共計5500名官兵。此次演習表明,兩軍之間的互通性達到了高水平。除了建立聯合遠征軍之外,英法兩國聯合對利比亞實施軍事干預以及英國為法國在馬里和中非共和國的行動提供後勤保障,也都是對這種雙邊合作的成功檢驗。

自從這兩份協議簽署以來,英法兩國還發表了一系列宣言,進一步深化了兩國間關係。2012年,兩國宣布增加軍官交流數量,並開展聯合作戰無人機研發項目。2014年,兩國同意「啟動未來作戰空中系統的可行性研究」,法國達索系統公司和英國宇航系統公司將參與此項研究工作。在2014—2016年期間,該項工作已獲得1.2億英鎊的聯合資金支持,可能用於後續研發和最終採購無人機系統。兩國還在2015年同意將各自的導彈工業以多國製造商——歐洲導彈集團為核心進行整合,包括聯合研發未來巡航/反艦武器。

當然,協議中的承諾並未全部轉化為成功實踐。英國決定「在未來的作戰航母上安裝彈射器和制動裝置」,就是《蘭開斯特宮協議》規定的內容。如果能夠實現,將增強法國海軍和英國皇家海軍聯合作戰的能力。然而,鑒於這種改裝措施將極大地增加預計成本,該項決定已經被推翻。

當前法英防務與安全關係狀況表明,儘管法國歷史上一直依附於歐洲共同防務與安全體系,但近年來法國並未朝著這個方向努力,而是優先發展與關鍵夥伴國的堅強聯繫,這在《蘭開斯特宮協議》以及此後的發展情況中得到了證實。這種合作關係機制化色彩並不濃,而是更具特定性,要比與歐盟的合作更具互惠性。

在理論上,這種雙邊關係應該不會受到英國脫歐公投的影響。但在實踐中,可能會出現複雜情況。

2015年英法聯合軍事演習

▲空中客車集團高級執行官馬爾萬•拉胡德在一次內部討論會上對於英國脫歐后空中客車的前景表示憂慮

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正如某官員所言,英國脫歐使法國政府面臨進退兩難的困境。一方面,在英國需要儘快援引《歐洲聯盟條約》第50條的問題上,法國採取了非常堅定的政治立場,努力避免造成非成員國比成員國獲益更多的先例。另一方面,法國在這個問題上的考慮更具實用性:法國不想看到《蘭開斯特宮協議》以及更廣泛的英法雙邊關係破裂。法國還認識到,當前英國政府的任務並不輕鬆,不僅要面對國內複雜的政治格局,還得考慮到應對歐洲懷疑主義方面存在的困難,包括馬麗娜·勒龐領導的法國極右翼政黨「國民陣線」近年來人氣上升。

這個困境揭示了法國對英國脫歐做出反應的驅動因素。在6月23日英國公投結果公布后,法國尋求在堅定立場與實用主義這兩個相互對立的目標之間建立平衡。事實上,法國國防部官員的反應也是圍繞著這兩個要點在反覆,即法國與英國的防務與安全夥伴關係具有戰略重要性,法國非常擔心英國可能從歐洲舞台和國際舞台實施戰略退卻。

第一個要點強調了法英雙邊防務與安全關係對於法國的至關重要性。法國國防部長讓-伊夫·勒·德里安在2016年7月舉行的一次記者招待會上清楚地闡明了這一點。他指出,「這種夥伴關係目前存在,並且將繼續存在。」這表明法英雙方有意繼續保持甚至推進這種合作關係。這番表態與法國在英國脫歐和《歐洲聯盟條約》第50條問題上的堅定政治立場形成了鮮明對比。

更具普遍性的是,官員們熱衷於強調英國和法國仍然都是核大國,也都是聯合國安理會常任理事國。此外,可以說歐洲國家中僅有英法兩國有能力和意願維持當前可靠的歐洲防務政策,並向更遠的戰場投送力量。他們還指出,英法兩國過去曾共同採取了廣泛的行動,例如2011年干預利比亞行動,並且將在不久的將來繼續實施類似行動,例如塑造北約在俄羅斯問題和網路安全問題上的議事日程。這表明兩國在廣泛的安全與防務問題上的利益明顯趨同。

法國官員強調指出,《蘭開斯特宮協議》為兩國協調行動提供了實際架構。在利比亞、馬里和中非共和國的干預行動表明,在實踐中可能會出現不同程度的合作。鑒於法英兩國的獨立性,這種夥伴關係正獨立於歐盟機制之外發揮作用。按照《蘭開斯特宮協議》的措辭,英法兩國「並未認識到形勢的變化,有可能一方重大利益受到威脅,而另一方重大利益並未受到威脅。」結果是,在法國看來,《蘭開斯特宮協議》以及這種更廣泛的雙邊關係在很大程度上並不會受到英國脫歐的影響。

不過,法國官員們擔心英國脫歐預示著英有意從歐洲和國際事務中抽身,並且可能朝著更具孤立主義特點的立場轉變。特別值得注意的是,受訪者不僅擔心英國未來的防務開支水平,還擔心以這種開支水平如何能夠實現英國在《蘭開斯特宮協議》中做出的承諾。

未來法國在國內安全方面是否可能進入更艱難的時期,一些法國官員對此也懷有疑慮。英國雖然並不在申根區,但一直對申根信息交流機製表現出濃厚的興趣。目前的焦點在經濟問題上,對於單一市場准入問題的關注將會超過英國脫歐可能加劇的安全挑戰。不過也有人聲稱,考慮到英法兩國正面臨重大的安全挑戰,依賴並進一步發展現有的雙邊信息共享協議並非難以置信。

英國脫歐還會給防務工業界帶來複雜問題。空中客車集團高級執行官馬爾萬·拉胡德在一次內部討論會上對於英國脫歐后空中客車的前景表示憂慮。他一語雙關地說道,鑒於空中客車的客機機翼是在威爾士進行裝配,離開英國,空中客車只能是「客車」。拉胡德特別擔心的是,空中客車團隊在沒有簽證的情況下能否繼續流通,在公司最重要的駐地之一——法國圖盧茲雇傭英國公民是否會有困難。他還問道,英國脫歐是否意味著貿易關稅回潮——徵稅範圍是否將適用於任何穿越英吉利海峽的貿易物資?除非英國脫歐沒有引發更大的複雜問題,否則兩國防務工業界將會出現重大的協調和競爭問題。

這種擔心反映了更大範圍的關注,即英國脫歐對歐洲夥伴國未來在關鍵性工業項目上繼續開展合作的能力造成廣泛影響。2012年英國宇航系統公司與空中客車集團合併失敗,暴露出歐洲防務工業的脆弱性,表明歐洲夥伴國在該領域協調行動困難重重。英國脫歐不可能降低這種協作的難度。歐洲導彈集團已成為法英利益與隨機應變的獨特組合,也仍然是兩國優先發展的企業。該集團證明了兩國在過去更有利的環境中能夠取得成就,但在未來可能將面臨更多的困難。

其他一些官員和分析家指出,雖然英國本質上並不會轉向孤立主義,但歐盟與英國之間分離狀況帶來的不確定性可能會導致雙方之間的談判曠日持久,造成更多的複雜問題,不利於合作的開展。他們堅持認為,法國並不能確定英國脫歐將會在何種情況下以何種方式發生,法國官員始終強調英國自身的態度常常不是很明朗。他們尤其擔心造成非常麻煩的分裂局面,惡化英國與歐洲關係,並可能導致矛盾外溢至其他關係方面——特別是法英雙邊防務與安全關係(尤其是工業領域)。這種分裂局面將會逐步削弱《蘭開斯特宮協議》的核心理念,而正是這一理念促使英法兩國利益趨同,並逐步取代過去的競爭和分歧。

▲在2016年9月歐盟布拉迪斯拉發峰會上,法德兩國提出了一系列旨在加強歐盟防務的聯合倡議

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幾乎沒有證據表明,法國政府中有人相信上述麻煩的分裂局面符合法國的利益,或是對英國脫歐后《蘭開斯特宮協議》的實用性提出質疑。該協議的3項主要成果,即《歐洲導彈集團協議》、未來作戰空中系統項目和聯合遠征軍,仍然是法國國防部的優先要務。

在法國可以選擇的積極方案中,英國應該能夠「有選擇地參與」某些歐洲防務政策。如果這種情況發生,將符合法國的某些利益,因為這將對法英軍事聯盟和法德政治聯盟形成補充。此外,法國官員還表示,這種方案在實踐中是可行的,因為其他一些非歐盟成員國在過去也曾經參與過歐盟的作戰行動,例如加拿大、挪威、巴西和喬治亞。這種模式可以為英國進行複製,使英國在脫歐后能夠繼續參與歐盟未來的作戰行動。但也有分析家指出,英國在歷史上對於歐盟作戰行動的貢獻並不突出。例如歐盟於2003年在剛果(金)實施的「阿特米斯」行動中,加拿大提供了更多的軍事人員,儘管這是實質性的軍事行動,有著明確的交戰規則,換言之,英國更看重此類行動。在一些受訪者看來,英國可能在脫歐之前就已經失去了對歐盟作戰行動施加影響的重要作用。

歐洲防務局在英國脫歐后將發揮怎樣的作用,這個問題也非常關鍵,儘管在談判過程中並未明確提出。有分析家指出,英國常常對增加歐洲防務局預算持反對態度。如果英國脫離歐盟,限制或者終止英國在歐洲防務局中的參與,該局和歐洲夥伴國可能會決定增加「組合與共享」,特別是如果德國和法國在這個問題上能夠找到新的妥協方案。這位分析家還認為,英國在歐洲市場准入權方面將不再比以色列和美國更具優勢。這也意味著英國對歐洲事務的影響力將會減弱——特別是如果德法兩國在歐洲防務局運行方式方面達成可行的一致意見。

這些意見表明,歐洲夥伴國更看重法德關係發展歷程的導向作用。有分析家指出,德國可能會在英國脫歐后成為唯一有能力影響和塑造歐盟行為方式的國家,這一事實將使得關於法國將在英國脫歐后發揮更大作用的看法受到挑戰。歐洲的中心可能正在轉移到德國。

在實踐中,法國政府官員在弗朗索瓦·奧朗德的領導下,正在努力避免防務開支繼續出現赤字,從而在確保歐洲大陸邊界安全方面為歐洲夥伴國做出更多的貢獻。法國還提出了一項關於歐洲防務基金計劃,使歐洲夥伴國可以共享投資。如果該項計劃能夠取得成功,歐盟關係在防務領域將會得到發展,使歐洲夥伴國的重要性得到很大提升。頗為引人注目的是,弗朗索瓦·奧朗德本人和法國官員們都認識到,德國與過去相比可能更願意改革歐盟在這些問題上的運行方式。這將為法國提供重新塑造歐盟防務政策的機會——從而進一步限制英國的影響。

人們需要注意到,隨著英國可能退出歐盟,法國官員們認為本國作為歐盟唯一的核國家,將在歐洲防務政策方面發揮根本的領導作用。正如一位不知名的官員暗示,法國想成為美國在歐洲真正的戰略夥伴。法國國防部長勒·德里安也表示,法國願意研發歐洲防務政策「作為對英國脫歐的應對措施」,推動歐盟成員國圍繞著某個特定目標團結起來。在2016年9月歐盟布拉迪斯拉發峰會上,法德兩國提出了一系列旨在加強歐盟防務的聯合倡議,標誌著朝著這個方向邁出重要步驟。倡議提出准許法國保持當前在歐盟進程中的影響力,表明法國仍然有意在英國脫歐后在歐盟發揮領導作用和推動聯合的作用。法國希望通過在這種高度不確定的環境中增加某些確定因素,為整個歐洲防務工業(特別是空中客車集團和歐洲導彈集團)形成積極的推動力。

但有分析家認為,在英國脫歐對於法國和歐洲影響方面進行的全球成本效益分析表明,雖然英國在歐洲防務政策問題上的阻礙作用和勉強態度可能不再對歐盟造成影響,但這無法抵消歐盟失去了英國軍事力量的損失。尋求通過創造性手段推動當前臨時性機制的發展,在這方面將有著更多的空間。法德作為歐洲最大的兩個軍事強國,有著持久性的共同利益,並且最近仍在努力加深合作關係,因此除非出現非常麻煩的「分離」局面,似乎不會有其他障礙阻止這些臨時性機制的發展。

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