期刊精粹 |【搶先版】英格蘭美麗鄉村的守護者CPRE

【編者按】為了更好地推廣學者的研究成果，我們將不定期地推送一些尚未見刊的稿件的精華觀點，以饗讀者。本文為本刊已錄用文章《英格蘭鄉村保護委員會及鄉村保護運動對鄉村規劃和發展的啟示》的精華版，作品的發布已取得作者授權。歡迎讀者指正、討論。在此感謝在百忙中抽出時間撰寫精華版的作者，你們的努力讓學術論文的閱讀體驗變得更好。

一、CPRE簡介

英格蘭鄉村保護委員會和鄉村保護運動（CPRE: Council for the Preservation of Rural England, Council for the Protection of Rural England, Campaign to Protect Rural England）由時任衛生部規劃主管大臣的內維爾·張伯倫在倫敦的一次英國皇家建築師預備會議上發起倡議，之後由帕特里克·艾伯克隆比爵士（時任英國皇家城市規劃學會主席）和蓋·道伯爾（時任英國皇家建築師協會主席和藝術委員會主席）於1926年共同負責建立。作為最早倡導綠隔政策的公益組織，CPRE在其成立后90年的歷程中以「促進和強化鄉村特色、保護鄉村免受破壞性開發、匯聚和強化鄉村支持力量」為目標，是英格蘭最具影響力且受人尊敬的環保團體。

CPRE為營造美麗宜居（Beautiful and living）的鄉村而開展運動，通過「提升英格蘭鄉村的美麗（beauty）、寧靜（tranquility）、多樣性（diversity）」，使城鎮和鄉村成為更理想的居住、工作和享受場所。CPRE始終秉持以下四點規劃理念：（1）規劃應當具有生態和社會雙重方面的重要性；（2）都市和鄉村的內部聯繫是平衡兩者的關鍵；（3）鄉村景觀美麗、平靜和陶冶性情的本質應當得到保護；（4）尋求區域的個性化發展以及土地的附加值。

CPRE早期的工作內容主要為：控制沿幹道的帶狀發展、劃定綠隔、新城建設以及在郊野和自然風景極佳的地區建立國家公園。如今，CPRE已非單純重視「鄉村保護」（Preservation改為Protection），而是領域廣泛的公眾運動（Campaign）（表1）。

表1 CPRE當前關注的相關領域及主要理念和行動

資料來源：作者根據CPRE官網（http://www.cpre.org.uk）資料整理

CPRE經歷了由精英階層主導向平民化參與轉型的過程。成立早期，CPRE成員構成有明顯的「精英化」傾向（如爵士、議員），具有顯赫地位和社會影響力。1960年代，CPRE的構成轉為中產階級主導，宣傳保護理念、教育廣大民眾，影響各級規劃的制定逐漸成為工作導向。2015年，CPRE擁有約5.5萬名成員和支持者，多級網路結構涉及英國社會各階層。如今，CPRE設有國家辦公室、區域和郡分支機構、地方工作小組，以便在英國行政體系的各個層級開展行動。

二、CPRE的工作模式與策略

CPRE充分發揮了非政府機構的優勢，傳承英國公民社會傳統，藉助政治過程中的公眾參與條款，以專業角度切入，重構了「公眾—議會—政府」的博弈關係（圖1）。

圖1 CPRE的開展鄉村保護運動的工作模式

CPRE一直活躍在公眾視野，通過多樣化的出版物傳播鄉村保護理念，引導公眾參與規劃決策。綠隔研究是典型代表：2009年，CPRE對1754位英國公民開展訪談，通過抽樣調查的方式了解統計公民對於綠隔的意識與態度、重要性認同、需求與發展建議等，為監測公眾與綠隔的關係提供了可靠的數據。其註明出版物包括2010年出版的《綠隔：一個更加綠色的未來》（Green Belts: A Greener Future，圖2）和2012出版的《綠隔：再開發的威脅？》（Green Belts: Under Renewed Threat?）。

圖2 威脅英國城市周邊綠隔的潛在開發項目分佈

資料來源：Green Belts: A Greener Future (2010)；圖中信息為作者翻譯

CPRE地圖（CPRE Maps）則是近年來推出的全新宣傳媒介。CPRE選取公眾關切且易懂的「寧靜指數」和「暗夜指數」（圖3）進行可視化表達，結合公眾對自身生活環境的認知，介紹綠隔、國家公園、突出自然景觀等保護政策。

圖3 英格蘭地區CPRE地圖

資料來源：http://maps.cpre.org.uk/

將行動理念落實為政策立法是CPRE工作的核心。得益於英國代議制政治傳統和成熟的民意表達渠道，以及以此為基礎的規劃制度設計，CPRE的各級組織有了開展行動的法律基礎和政策抓手，利用關鍵節點對議員本人和立法項目開展「遊說」工作（表2）。如2015英國大選當中，CPRE發布《為鄉村而戰》（Stand up for the countryside）宣言，呼籲各競選黨派在競選綱領中重視鄉村保護，向選民承諾相關政策條件。最終，參選的5個主要黨派中，有4個都正面回應了CPRE的規劃理念。

表2 CPRE對於英國城鄉規劃立法的貢獻

根據英國規劃體系【2011年，英國頒布《地方主義法》(Localism Act), 國家規劃政策框架(NPPF: National Planning Policy Framework)取代之前的政策指導文件(PPG和PPS), 區域規劃(RSS)被取消，地方規劃(LDP: Local Development Plan)被強化，新設立鄰里規劃(NP: Neighbourhood Plan), 精簡了規劃層級，增強了社區和地方自主性】（圖4），CPRE國家辦公室主要「遊說」議會（Westminster）和中央政府（Whitehall），影響國家規劃政策框架審議及投票。區域和郡分支機構，針對地方發展規劃開展行動，同時監督國家和地方規劃的實施。地方工作小組參與社區鄰里規劃的制定，同時審查規劃申請，反對其中不合適的提案。

圖4 CPRE與英國自上而下規劃政策的關係圖

CPRE從專業角度切入的評估報告是說服公眾和政策制定者最有力的依據。其主要手段是對規劃方案進行綜合性環境評價，為居民、政府參與規劃決策提供技術分析。如，CPRE曾在1957年阻止了英國計劃建造的第一條高速公路M1，保護了萊斯特郡（Leicestershire）查恩伍德（Charnwood）的大片古森林。當前，連接倫敦、伯明翰、利茲、曼徹斯特的高速鐵路計劃HS2是CPRE關注的重點。CPRE特別製作了專題網站，整合技術數據開展景觀影響評估（Landscape Impact）、施工影響評估（Construction Impact）和運作影響評估（Operational Impact），並以可視化地圖界面展示（圖5）。CPRE深度參與了該項目必要性、可行性的公眾討論，有力地影響了線路規劃和其他關鍵決策。

三、CPRE對鄉村規劃和發展的啟示

1 認知鄉村價值，重塑社會觀念

「生態文明」發展理念，「望得見山、看得見水、記得住鄉愁」要求，「創新、協調、綠色、開放、共享」發展基調，都包含中央政策對鄉村價值的重新定位，是自上而下引導社會觀念的嘗試。可喜的是，「返鄉」潮流逐漸興起，鄉村非政府組織逐漸活躍，他們奔走於城鄉，宣傳鄉村價值、推動鄉村保護。鄉村規劃應以鄉村可持續發展為出發點和歸宿，綜合物質、文化、生態空間規劃，彰顯鄉村價值，重塑社會觀念。

2 推動鄉村法制化管理，常態化監督

鄉村保護與發展有賴於相關文化保護、建設管理、土地管理法律法規的完善。要發揮社會主義制度中人大、政協職能，以農業與農村委員會為主體，拓寬意見渠道，人民代表真正代表人民，科學論證提出提案，加強執法監督。要建立科學合理的評價體系，藉助第三方機構編製可行性報告、環境影響評估，避免「走過場」。設置科學合理的公眾參與平台，增強群眾與政府互信，讓規劃真正成為各方博弈和妥協過程的起點。

3 引入非政府組織，科學化參與規劃過程

CPRE的經驗證明了鄉村規劃與發展過程中，獨立的NGO組織，能為提供獨立的專業諮詢、信息傳達以及實施評估，擔當公共代言人促成社會共識。掌握「政策制定者的語言」和「環保主義者的語言」的社會力量非常薄弱，其對立法及規劃政策的影響則更微乎其微。在推進依法治國，建設社會主義法治國家進程中，仍需著重培養關注鄉村、立足本地的NGO組織，有助於消弭政府與公眾的誤解，引導和動員社會力量。

註：文中未註明來源的圖表均為作者根據相關資料整理繪製

作者：萬濤，清華大學建築學院博士研究所，生態規劃與綠色建築教育部重點實驗室，首都區域空間規劃研究北京市重點實驗室

吳納維，清華大學建築學院博士研究所，生態規劃與綠色建築教育部重點實驗室，首都區域空間規劃研究北京市重點實驗室

訂閱號編輯：張禕嫻

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