新論|馬曉河等:以制度供給為重點深入推進城鄉一體化發展

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提要

黨的十八大以來，全國各地著力破除城鄉二元結構，在大力推進新型城鎮化的同時，全面開展新農村建設，形成了城鄉經濟社會發展一體化的新格局。但是，由於農村發展歷史欠賬較多，城鎮一端發展和改善又較快，使得城鄉一體化發展仍然面臨著農業現代化是短腿、農民收入增長是短項、農村依然是短板的問題。推進和實現城鄉一體化是一項事關人民福祉和社會公平的戰略事業。對此，推進思路是，按照「四化同步」要求，強化「一個動力」，堅持「雙輪」驅動，縮小「三大差距」，推進「六個一體化」。實現城鄉一體化發展，最終目標是到中華人民共和國成立100周年時，資源要素能在城鄉間雙向流動，人口能自由遷徙，經濟社會融合發展，城鄉居民收入差距完全消除，經濟社會發展水平達到高收入國家的中等水平。為此，本文作者提出了幾項推進城鄉一體化發展的政策建議。

黨的十八大報告指出，解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉一體化是解決「三農」問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。近五年來，全國各地積極落實黨的十八大會議精神，加快改造傳統農業，積極發展現代農業，著力破除城鄉二元結構，在大力推進新型城鎮化的同時，全面開展新農村建設，形成了城鄉經濟社會發展一體化的新格局。

一、城鄉一體化發展成就

2012年以來，在推進城鄉一體化方面取得了明顯成效，主要表現在以下幾個方面：

一是城鄉居民收入相對差距由擴大轉為不斷縮小，農民生活水平有了較大提高。

從2012年到2016年，農村人均收入增長率連續5年超過城鎮居民收入增長水平，由此城鄉居民的相對收入差距由2012年1:3.1下降到1:2.7。受收入相對差距縮小的影響，城鄉居民消費相對差距也在縮小，2012年到2015年，二者比例由1:2.82縮小到1: 2.32。農民收入增長速度持續快於城鎮居民還會引起這樣一個結果，就是農民實現小康的收入目標可能要比城鎮居民快（到2016年農民小康收入目標已完成了68%，而城鎮居民只完成了53%）。隨著收入較快增長，農村居民消費結構也發生了變化，在消費支出中，恩格爾係數由39.3%下降到33.1%，非食品支出用於文化教育、醫療衛生和家用電器支出增長較快，特別是用於汽車、行動電話、家用計算機支出增長最快。到2015年農村每百戶居民擁有汽車13.3輛，比2013年增長34.3%，行動電話226.1部、計算機25.7台，比2012年分別增長14.3%、20.1%。

二是現代農業建設取得積極進展，農產品供求關係得到極大改善。

首先，農業裝備水平不斷提高。從2012年到2015年，農業機械裝備總動力由102559萬千瓦增加到111728.1萬千瓦，增長了8.9%，農村用電量由7508.5億千瓦時增加到9026.9億千瓦時，增長20.2%，有效灌溉面積由63036千公頃增加到65873千公頃，增長了4.5%。其次，農業科技進步成效顯著。到2015年，農業科技進步貢獻率達到56%，主要農作物良種基本實現全覆蓋，主要農作物耕種收綜合機械化率達到63.8%。再次，成長出一大批新型農業經營主體，湧現出一批現代職業農民，為發展現代農業創造了制度和人力資本條件。其四，農業生產能力明顯提高，工農業勞動生產率差距縮小。2012年農業的勞動生產率為19750.2元，第二產業勞動生產率為105263.7元，後者是前者的5.33倍，2015年農業的勞動生產率為27770.7元，第二產業勞動生產率為123633元，後者是前者的4.45倍。還有一個指標能反映工農業發展差距在縮小，這就是勞動力和GDP在產業間的變化關係即比較勞動生產率。由表1可以看出，2000年以來，由於農業部門勞動力比重迅速下降，農業比較勞動生產率在逐漸上升，而二三產業比較勞動生產率在明顯下降。其五是隨著農業產出率的提高，主要農產品供給結構加快轉型，出現了分層化、優質化和中高端化趨勢。

表1 2000年來三產業比較勞動生產率變化

資料來源：2016年統計年鑒

三是農村基礎設施建設步伐加快，城鄉差距擴大趨勢有所減緩。

這一時期，由於農村基礎設施建設步伐加快，城鄉基礎設施建設進入了由過去各自獨立發展轉為互聯互通發展階段。黨的十八大以來，各級政府加大了對農業農村的投入力度，重點加強了農村基礎設施建設，積極推進農村公路、小型農田水利建設，大力解決農村飲水安全，改造升級農村電網，開展農村危房改造，加強農村信息化網路設施建設等。與此同時，國家還部署開展了農村人居環境整治，許多村莊基本實現了垃圾統一收集處理、污水有序排放。與前幾年相比，農村道路更暢通了，用電更方便了，用水更安全了，通信更快捷了，居住環境更好了。

四是農村社會事業發展取得較大進步，公共服務水平有所提高。

黨的十八大以來，農村公共服務由過去覆蓋率低轉向全覆蓋階段，同時供給水平開始提高，農民獲得感增強了。近年來，隨著財政投入向基本公共服務傾斜和向農村延伸，農村公共服務得到很大改善，在就業、教育、醫療、養老、文化、環境、安全等方面提供公共服務邁出了實質性步伐。加強對農民技能培訓，在全面實現城鄉免費義務教育之後，將中等職業教育免學費政策範圍擴大到所有農村學生、城市涉農專業學生和家庭經濟困難學生，免除農村貧困家庭學生普通高中學雜費；整合城鄉基本醫療制度，提高財政補助標準，實現大病保險全覆蓋，新型農村合作醫療實現了從試點到全覆蓋，籌資和財政補貼標準不斷提高，住院報銷比例也達到75%以上；出台新型農村社會養老保險新政策，提高政府補助水平，推進城鄉養老社會保險制度並軌進程；完善農村最低生活保障制度，實施農村精準扶貧和精準脫貧；深化文化體制改革，積極發展農村公共文化事業，努力實現衛生和文化服務均等化；解決人民群眾普遍關心的食品、生態環境領域的安全問題，確保食品安全、生態環境安全。總之，五年來，農村公共服務體系比以前有所完善，供給量比以前明顯增加，供給質量也有所提高。

二、城鄉一體化推進中面臨的主要問題

過去幾年，在城鄉一體化推進過程中，城鎮和鄉村的經濟社會都在發展，各自基礎設施建設、公共服務供給以及生態環境等方面都在改善。但是，由於農村發展歷史欠賬較多，城鎮一端發展和改善又較快，使得城鄉一體化發展仍然面臨以下問題：

一是從工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程看，後者是短腿，趕不上發展需要。

黨的十八大以來，儘管農業現代化進程加快，農業的裝備水平有了明顯提高，但是跟經濟社會發展需要比，農業現代化進展仍然不快，同工業以及非農產業的現代化進程相比，現代農業建設依然滯后。當前，農業現代化遇到的問題是，資源環境壓力越來越大，土地、水等資源既短缺又污染嚴重，利用方式急需改革；農業生產成本全面上升，國際比較優勢迅速下降，農業現代化必須面對高成本這個現實；結構性矛盾突出，低端供給過剩與中高端優質產品供給不足並存，要將農業結構調優、調好、調順面臨難題；面對大量分散、低技能素質的農業勞動力，農業現代化的主體支撐力不足，新型主體少，農民營農技能有待提高；二元結構固化使得要素市場扭曲，影響市場發揮決定性作用。

對農業現代化做對外比較中發現，跟世界同等收入國家相比，農業就業比例過高，農業勞動生產率偏低。從國際經驗看，中上等收入國家目前農業比較勞動生產率為0.35左右，第二產業比較勞動生產率為1.1左右，農業僅為0.315，比同類國家低了10%，而第二產業比較勞動生產率為1.4，比同類國家高出27%。這意味著工業與農業發展仍然失衡。同發達國家相比，農業現代化差距更大。比如，當前日本每個農業勞動力平均農業增加值大約40000美元左右，美國為50000美元左右，而2015年每個農業勞動力平均農業增加值為4459美元，分別是日本的11%、美國的8.9%。從比較勞動生產率指標看，與發達國家差距非常明顯， 2015年韓國農業比較勞動生產率為0.38、加拿大為0.84、美國為0.83、法國為0.61、德國為0.46、義大利為0.66、英國為0.64、澳大利亞為0.92。農業現代化與工業化同步的重要標誌，就是資源要素配置趨於均衡，勞動生產率在產業間趨於相近，比較勞動生產率都向1接近。由此看，農業現代化要達到發達國家平均水平還有相當距離。

二是從小康收入水平來看，農民收入增長是短項。

農民增收壓力大，與城鎮居民的絕對差距在擴大。2012年以來，農民人均純收入年均增長速度從2012年的10.7%，持續下降到2015年的7.5%，2016年又進一步下降到6.2%，已經低於「十三五」規劃綱要提出的收入增長目標。影響農民收入持續穩定增長的主要因素是，農業生產成本上升，收益下降；去產能、外資轉移，以及互聯網+、智能化產生的勞動替代，都使農民外出打工困難增加，工資性收入貢獻變弱；農村產權制度改革滯后，財產性收入趕不上城鎮居民。另外，近幾年雖然農民收入增長幅度大於城鎮居民，但由於收入基數小於城鎮居民，城鄉居民收入絕對差額還是擴大了。2012年，城鄉居民收入絕對差額為16648.1元，2016年擴大到21253元。（見表2）城鄉居民消費差額也在擴大，2012年城鎮居民人均消費支出大於農村居民10766.2元，2015年消費差距擴大到12169.8元。到2020年要實現農村全面小康，關鍵在於農民收入增長，今後四年農民人均年收入增長必須保持在4.5%以上，否則我們將難以實現農民增收翻番目標。需要引起注意的是，2000年以來農村內部群體階層之間的收入差距擴大趨勢要比城鎮嚴重。按五等劃分法，2000年農村居民20%高收入家庭收入水平是20%低收入家庭的6.47倍，2015年農村20%高收入家庭收入水平是20%低收入家庭的8.43倍，擴大了2.06倍；同期內，城鎮居民20%高收入家庭收入水平與20%低收入家庭收入差距由3.66倍擴大到5.32倍，差距擴大了1.66倍。（見表3）

表2 城鄉居民人均收入增長比較

表3 按五等份（20%）城鄉居民收入差距變動

資料來源：2016統計年鑒和2004統計摘要

三是從基礎設施、公共服務供給看，農村依然是短板，城鄉差距依然明顯。

近年來，城鄉基礎設施、公共服務條件改善最快的是城市一端。目前，從全國看城鄉基礎設施、公共服務差距較大的領域依次是基礎設施、醫療衛生和基本公共教育。從地區看城鄉基礎設施、公共服務差距較小的是東部地區，差距較大的是中西部地區。在公共品供給上城鄉差距主要表現在，城鎮投入多、農村投入不足，城鎮供給優質、結構均衡，農村供給總量不足、質量不高、結構失衡。比如2015年農村人均公共衛生經費水平低，千人衛生技術人員、執業醫師、註冊護士、千人擁有醫療機構床位水平都遠遠低於城市；（見表4）農村居民最低生活保障平均標準、最低生活保障平均支出水平也與城鎮標準和支出水平差距較大。農村基本醫療保險、養老保險標準仍然偏低，給付額度不足，農村老人難以維持體面的養老生活。還有，農村生態環境問題嚴重，耕地土壤污染、農業面源污染、生活廢棄物污染、工業和城市「三廢」污染轉移，都對農業農村環境帶來了極大壓力，但是，在環境治理上各級政府重城輕鄉，環境治理重心偏向城市。

表4 2015年城鄉衛生技術人員比較

四是從體制機制改革看，制度短缺是制約城鄉一體化發展的主要問題。

當前，影響城鄉一體化進程的關鍵體制因素仍然是城鄉二元制度結構安排。這幾年，城鄉二元體制改革雖有進展，但並未有實質性突破。在現有二元體制條件下，農業轉移人口市民化、土地市場交易流轉、公共資源配置、公共服務供給、生態環境治理等都受到了極大的制約。只要體制機制不改，城鄉經濟社會一體化的腸梗阻就難以消除，一體化目標就難以實現。

三、推進城鄉一體化發展的思路與目標

今後，無論是實現全面小康社會，還是向發達的高收入國家邁進，城鄉一體化發展都是關鍵所在。推進和實現城鄉一體化涉及到經濟、社會、文化、教育、衛生、生態等方方面面，是一項事關人民福祉和社會公平的戰略事業。對此，需要有推進思路、發展目標，也需要設立指標體系。

城鄉一體化發展的思路是，按照工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的要求，以體制機制改革為動力，堅持新型城鎮化與美麗鄉村建設「雙輪」驅動，以不斷縮小城鄉居民收入差距、基本公共服務差距、發展權利差距為目標，積極推進城鄉規劃、基礎設施、公共服務、產業發展、生態建設、社會治理等六個方面的一體化。

以上思路可概括為，按照「四化同步」要求，強化「一個動力」，堅持「雙輪」驅動，縮小「三大差距」，推進「六個一體化」。實現城鄉一體化發展，既需要有總體目標，也需要分項具體目標，還需要分階段實施目標。展望未來，經過幾代人的努力，最終在全國全面實現城鄉一體化發展的總目標是：到中華人民共和國成立100周年時，資源要素能在城鄉間雙向流動，人口能自由遷徙，經濟社會融合發展，城鄉居民收入差距完全消除，經濟社會發展水平達到高收入國家的中等水平。

分項具體目標是：城鄉基礎設施實現一體化，便捷高效、覆蓋城鄉的內外交通、公用設施網路體系全面建成。公共服務實現均等化，形成覆蓋城鄉、功能完善、標準統一、分佈合理、管理有效的基本公共服務體系。城鄉社會保障實現一體化，覆蓋全民、城鄉標準統一的社會保障體系全面形成。城鄉社會治理實現一體化，社會服務更加完善、社會管理更加科學、社會動員更加廣泛、社會環境更加文明、社會關係更加和諧。城鄉生態環境建設和保護實現一體化，全面建成環境優美、生態良好、宜居宜業的美好家園。

為此有必要設立城鄉一體化指標體系，包括經濟發展、基礎設施、公共服務、生態環境、社會治理、體制機制等六個方面，根據需要再從這六個方面分解出二級甚至三級指標，以便於檢查、考核推進城鄉一體化發展進程。

四、推進城鄉一體化的重點任務

實現城鄉一體化發展，要按照重點推進、全域覆蓋的要求，著力推進城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務、社會管理、生態建設等「六個一體化」,促進城鄉要素資源平等交換、城鄉產業聯動發展、基礎設施互聯互通、公共服務優質均等、生態環境共建共保，加快形成城鄉一體化發展新格局。

一是推進城鄉規劃一體化

城鄉規劃一體化是城鄉一體化發展的重要前提。將農村地區納入各類規劃覆蓋範圍，統籌編製城鄉發展規劃，完善城鄉規劃體系，加強總體規劃、經濟社會發展規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃「四划」之間的銜接協調，提高規劃實施和管理水平，合理引導資源要素在城鄉之間優化配置，以規劃一體化引領城鄉一體化發展。

二是推進城鄉產業一體化

城鄉產業一體化是城鄉一體化發展的重要支撐。推動城鄉產業一體化發展，要因地制宜，發揮比較優勢，按照區域化、差異化、融合化、高端化的要求，加快推進產業結構優化升級，著力構建具有競爭力和發展活力的現代產業體系，推動城鄉產業聯動、融合發展，為城鄉一體化發展構建強有力的產業支撐。

三是推進城鄉基礎設施一體化

城鄉基礎設施一體化是城鄉一體化發展的重要內容。要率先推進城鄉交通運輸一體化,加快城鄉能源電力一體化進程, 積極推進城鄉供水和水利建設一體化, 推進其他基礎設施向農村延伸。

四是推進城鄉基本公共服務一體化

基本公共服務是城鄉一體化發展的基礎性保障。以制度全覆蓋、標準差距縮小、服務網路健全、供給方式創新為要求，以加快縮小城鄉、區域和群體間的基本公共服務在資源投入、設施配置和標準質量等方面差距為重點，探索制度公平、服務優良、供給高效、能力持續的基本公共服務城鄉一體化新模式。促進城鄉教育均衡發展，優化配置城鄉醫療衛生公共資源，推動城鄉基本養老保險和醫療保險制度並軌、標準統一，完善整合城鄉新型社會救助制度，加快就業保障和服務向農村延伸，有序推進城鎮保障住房向常住人口全覆蓋，建立惠及城鄉居民的公共文化、體育服務體系。

五是推進城鄉社會治理一體化

城鄉一體化發展需要一體化的社會治理體系，促進城鎮與鄉村社會治理有序接軌，實現城鄉社會治理「縱向到底、橫向到邊」。深化社區黨組織、社區居委會、社區公共服務工作站「三位一體」社區組織建設，發揮社區服務中心醫療保健、文化娛樂、生活服務、法律服務、就業和社會保險、計劃生育等綜合服務功能。切實轉變政府職能，創新行政管理方式，按照建設服務型政府的要求，積極推進政府由「命令式」管理向「指導式」服務轉變。完善基層組織自治結構，健全基層黨組織領導的社區民主管理和村民自治制度。完善城鄉社區綜合服務功能，努力把城鄉社區建設成為服務完善、管理有序、文明祥和的社會生活共同體。

六是推進生態建設和環境保護一體化

生態建設和環境保護一體化重點和難點在農村。加強水域生態修復和水環境保護，大力開展大氣污染綜合治理，積極保護土壤生態系統，加強固體廢棄物污染防治，構建城鄉良性互動的生態保護與建設格局。

五、推進城鄉一體化的政策建議

落實城鄉一體化重點任務，需要一批重大工程和項目做保障，同時也是城鄉一體化發展的重要抓手。圍繞「六個一體化」的重點任務，找准發展瓶頸和薄弱環節，集中力量，突出重點，整合資源，有序推進一批重點工程，發揮重大工程的示範帶動作用。為此建議在全國設立十五大工程：城鄉交通接續通達工程、 城鄉能源電力對接工程、水利供水一體化工程、「三網融合」提升工程、中心鎮培育建設工程、美麗鄉村建設工程、農村產業振興工程、服務業平台建設工程、現代農業裝備工程、高標準農田建設工程、富民增收行動計劃、農村雙高（高管、高端）人才培養引進計劃、農業轉移人口市民化工程、基本公共服務均等化工程、鄉村生態建設和環境治理工程等。

為保證城鄉一體化發展能夠順利推進，並實現預期目標，政府還要出台一套行之有效的配套措施，這些措施包括體制改革、資金投入、人才支撐、組織領導等等。作者以為，在諸多措施中，體制機制改革最為重要，因為它是制度供給，在推進城鄉一體化發展中起著引領性作用，體制改革內容涉及財稅體制、金融體制、農村土地制度、產權制度、社會保障制度、公共資源分配製度、城鄉戶籍管理制度以及城鄉社會管理制度等方面改革。

體制機制改革應以問題為導向，圍繞「人、錢、地、物（服務）」，對城鄉二元結構體制障礙進行革命性改革。比如進一步改革城鄉戶籍制度，適度放開特大城市以外的所有城市的落戶條件，加快推進農業轉移人口市民化進程，統一城鄉勞動力市場，實現城鄉勞動同工同酬；深化推進城鄉土地制度改革，農村土地徵收推行市場化原則，允許並支持農村經營性建設用地進入城鄉土地一級市場，促進農村宅基地以及建築物入市交易流轉；公平分配城鄉公共資源，將基礎設施建設和公共服務的重點向農村繼續傾斜，像對待城市一樣對待農村基礎設施建設和農村公共服務供給；不斷提高農村基本醫療保險、基本養老保險、最低生活保障等標準，力爭在2020年實現城鄉並軌、標準統一、經費全國統籌。

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