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新政布局農業PPP 投資將在六大領域發力

政策解讀

本報記者 李海楠

財政部、農業部近日聯合印發《關於深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》(下稱 《意見》),提出在堅持政府引導、規範運作、明確權責、合作共贏、因地制宜、試點先行等原則的基礎上,探索農業 領 域 推 廣 PPP (Public-PrivatePartnership)模式的實施路徑、成熟模式和長效機制,提高農業投資有效性和公共資源使用效益,提升農業公共服務供給質量和效率。

《意見》旨在為深化農業供給側結構性改革,引導社會資本積极參与農業領域政府和社會資本合作(PPP)項目的投資、建設和運營,改善農業農村公共服務供給,為此,《意見》明確了重點引導和鼓勵社會資本參與的六大重點領域,同時提出了加大政策保障以確保項目規範實施的有關要求。在業內專家看來,新政將極大緩解農業PPP投資領域存在的合作持續性差、項目吸引力不足以及投資環境待完善等問題。

引導投資落腳農業公共服務供給

近年來,PPP投資正成為各領域的熱點而屢獲政策傾斜。所謂PPP,就是指政府和社會資本合作模式,圍繞增加公共產品和公共服務供給,目前在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域,開始廣泛採用PPP模式。其中,農業作為投資規模巨大、回收周期長、見效較慢的投資行業,且與民眾生活息息相關,正需要PPP作為手段發揮積極作用。

需要說明的是,引導社會資本投資的目的就在於擴大和提升公共服務供給及其產品的規模與數量。根據《意見》,此次政府引導社會資本投資農業領域,將探索農業領域推廣PPP模式的實施路徑、成熟模式和長效機制,創新農業公共產品和公共服務市場化供給機制,推動政府職能轉變,提高農業投資有效性和公共資源使用效益,提升農業公共服務供給質量和效率。

作為重頭戲,社會資本將在哪些具體領域迎來投資的春天自然備受矚目。《意見》指出,將重點引導和鼓勵社會資本參與六大領域農業公共產品和服務供給。

一是農業綠色發展,支持農業廢棄物資源化利用無害化處理和大型沼氣工程;二是高標準農田建設,支持集中連片的高標準農田建設,支持開展耕地質量提升和農田輸配電等建設;三是現代農業產業園,支持通過「生產+加工+科技」,聚集現代生產要素、創新體制機制的現代農業產業園;四是田園綜合體,支持以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益的田園綜合體;五是農產品物流與交易平台,支持農產品交易中心、生產資料交易平台、倉儲基地建設,支持區域農產品公用品牌創建;六是「互聯網+」現代農業,支持信息進村入戶、智慧農業、農村電商平台、智能物流等建設運營。

不難發現,這些領域在以往也曾有過政策動向,只不過此次 《意見》更加明確和具體,凸顯了政策路徑上的一脈相承。比如,高標準農田建設一直是決策層強調加以保障的,事關國計民生,單純依靠政府投資顯然難以達到預期目標,因此,向社會資本放開,吸收更多資金和技術勢必達到事倍功半的成效。又如引入「互聯網+」,進口電商平台和智能物流,算是契合了當下社會資本熱衷的投資動向,結合農業細分市場,前景可期。

政策保障意在完善投資環境

一直以來,之所以很多社會資本對農業領域的投資望而卻步,除去認清了農業投資周期長、見效慢的特點外,尚未完善的投資環境亦是重要原因。無論是農業用地的限制還是勞動力成本和人才的引入機制,再加上農業金融的滯后等都為農業投資環境蒙上了陰影。當然,為改善投資環境,有關部門近年來也在不斷探索新的路徑確保投資環境向好。比如,此前農業部出台的《關於積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》就曾指出,要探索新型融資模式,鼓勵利用PPP模式、眾籌模式、「互聯網+」模式、發行私募債券等方式,加大對休閑農業的金融支持。

為推動PPP在農業領域應用加快落地,《意見》提出,要探索創新農業公共服務領域資金投入機制,發揮財政資金引導撬動作用,並將充分發揮PPP基金和各地PPP基金的引導作用,加強與國家農業信貸擔保體系的合作,開發適合農業PPP項目的保險產品,不斷拓寬金融支持渠道。

此外,在項目用地保障方面,《意見》還要求各地農業部門、財政部門積極協調相關土地部門,在保障耕地佔補平衡的基礎上,在當地土地使用中長期規劃中全面考慮農業PPP項目建設需求,並給予優先傾斜,為項目用地提供有效保障。

值得注意的是,在引導社會資本投資農業領域開展PPP實踐的過程中,最受矚目的往往都是圍繞資金展開。除了融資和資金的投入外,債務的控制也至關重要。《意見》要求,各地財政部門、農業部門要認真組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證,加強本轄區內PPP項目財政支出責任統計和超限預警,嚴格政府債務管理,嚴禁通過政府回購安排、承諾固定回報等方式進行變相舉債,嚴禁項目公司債務向政府轉移。

對於引入PPP到相關領域,實現增加公共產品和公共服務供給的初衷,人民大學發展家經濟研究中心主任彭剛在接受經濟時報記者採訪時曾表示,PPP模式的應用,一是要規範政府和社會資本合作模式的制度環境;二是要引進社會資本參與地方融資平台,應對地方債務;三是要提升政府和社會資本合作模式的項目比例。

彭剛說,一直以來,以政府為中心承擔各領域投資不僅不利於市場主體積極性的調動,也加重了政府自身的負擔。不利於政策的高效執行和貫徹,客觀上也加重了財政負擔。現階段大力推動PPP模式,無形中也為政府提供了一個重新定位自我的契機。

顯然,對於農業領域而言,積極引入PPP模式勢必將激發民間投資主體活力,繼而實現《意見》既定目標,業內普遍認為,提升農業公共服務供給質量和效率功在長遠,採取包括引入社會資本在內的任何激發投資活力釋放長效動能的政策機制都值得肯定。



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