TOD理論（以公共交通為導向的開發）是否適用於中國城市？

近年來，幾乎所有城市軌道交通車站周邊地區的開發都以TOD規劃理論為指導，但沒有一個軌道交通車站周邊地區按照標準的TOD模型進行建設。原因何在？這裡既有具體實施層面的可行性問題，也有對TOD規劃理論存在不同認識的問題，以及標準的TOD模型是否適用於城市實際情況的問題。美國TOD理論是在城市無序蔓延、私人小汽車成為居民出行主要交通工具的背景下提出的，TOD理論能否完全適用於城市？何種TOD規劃模式適用於特徵？讓我們一探究竟。中美城市差異性

19世紀中期至20世紀中期是美國城鎮化快速發展時期，到20世紀60年代，美國城鎮化率已經超過70%，進入城鎮化後期。美國的城鎮化與機動化基本同時進行，到20世紀70年代，美國私人小汽車千人擁有量已經超過400輛，基本上達到每戶一輛的水平。私人小汽車的高機動性和公路系統大規模建設為城市低密度蔓延提供了必要支撐。美國TOD規劃理論的提出和實踐是在美國城鎮化和機動化基本完成後才開始。由於城市人口增長緩慢，城市空間結構已經成型，人們已經習慣以私人小汽車引導的低密度蔓延式城市形態，TOD社區在美國發展非常艱難。

根據國家統計局發布的資料，2015年城鎮化水平為56.1%，這裡面還包含約2億的農民工，戶籍人口的城鎮化水平僅為40%左右。當前正處於城鎮化快速發展的中期，未來20年內還將有四五億人口由農村進入城市。的機動化水平當前也處於快速發展階段，機動化水平最高的北京，私人小汽車千人擁有量也僅為250輛左右，人們對私人小汽車的依賴性並不強。城市還處於快速擴張階段，城市空間結構尚未定型，私人小汽車普及率還不太高，公共交通、步行和腳踏車交通仍然是大多數城市的主要交通方式。將TOD規劃理論引入城市發展過程中、實現公共交通與土地利用緊密結合，對當前城市發展具有重要意義。

2 、城市人口密度不同

美國國土面積約930萬km2，適於居住的面積約760萬km2，而總人口僅約為3.1億人。美國是一個地廣人稀的國家，人口分布也比較分散，人口超過100萬人的城市僅有約10個，大多數美國人生活在中小城市。除了少數大城市的中心區外，美國城市人口的密度也非常低。例如，俄亥俄州最大城市克利夫蘭市，1980年人口約175萬人，而建成區面積達1680km2，人均建設用地面積接近1000m2，幾乎是城市人均建設用地面積的10倍。

國土面積雖然有960萬km2，但適於居住的面積僅約為470萬km2，而總人口卻有約13.5億人。2015年，城市轄區人口超過1000萬人的有12個，城市轄區人口超過100萬人的約有140個。城市人口數量雖然大，但建成區面積並不大，例如長沙2008年城市人口約330萬人，而建成區面積僅為320km2。

TOD規劃理論在美國主要解決城市低密度蔓延的問題。根據卡爾索普的研究，TOD社區內住宅區的凈人口密度最低為每公頃25戶，適宜的人口密度為每公頃45戶，內部要包含獨棟住宅、聯排住宅和公寓樓等多種形式。美國猶他州前瓦沙奇地區、俄勒岡州波特蘭地區的實踐，僅僅是依託軌道交通車站，將一些原本閑置的土地和少量獨棟住宅新建或改造成多層建築。

城市人口密度普遍較高，即便是近年新開發的城市郊區和一些小城市，也都以幾十層的高層住宅和辦公樓為主，很少有低密度的別墅區。因此，TOD社區在並不需要擔心城市低密度蔓延問題。近年來，城市擴張速度也很快，呈現高密度蔓延的態勢，特別是在一些軌道交通車站周圍，由於開發密度過高，經常造成軌道交通過於擁擠、服務水平和舒適度下降，並存在一定的安全隱患。

3 、土地所有制不同

美國的土地以私有製為基礎，大部分適宜人類活動的土地掌握在私人手中，只有國家公園、自然山體、水體、濕地、荒漠等禁止開發或不適宜開發的土地由聯邦政府所有。對於私有土地，美國政府並不能進行太多限制，而且要保證所有的私有土地具有相同的開發權利。美國各地政府均有自己的《區劃法》，主要目的是保證某個地塊的開發不影響其周邊地塊的開發和使用。在城市郊區，建設獨棟住宅對周邊地區影響最小，同時能夠滿足當時美國人對獨棟住宅的需求，因此，美國城市的低密度蔓延得以順利推進。

的土地以公有製為基礎，分為國家所有和集體所有。只有國家所有的土地才允許進行開發建設和交易，集體所有土地只能在村集體內部進行交易，而且不能進行大規模開發建設。由於政府對土地嚴格把控，的城市擴張速度、城市空間結構與建設形態完全掌控在政府手中。儘管很多大城市的房價非常高，但在城市的近郊區甚至建成區內還經常存在大量農業用地，這在土地私有制國家是無法想象的。正是由於政府對土地的嚴格掌控，使城市不可能出現低密度蔓延的現象，城市的每一步發展只能按照政府的規劃有序推進。

4 、公共交通投資體制不同

TOD社區建設的一個重要前提是要有大運量公共交通作為支撐。公共交通設施建設需要大量的資金投入，並且很難從後期運營中收回。因此，公共交通設施的建設多數情況下只能由政府承擔，公共交通運營可以由公司組織，但需要政府給予大量的財政補貼。大多數美國人很少乘坐公共汽車，對公共交通系統的關注比較少，大規模的公共交通設施建設很難通過市議會(City Council)的批准。另外，公共交通設施建設帶來的土地升值只能被土地所有者佔有，公共交通投資方無法從中獲益。因此，在美國只有少數大城市建有比較發達的公共交通系統，多數城市難以得到公共交通設施建設和運營資金。城市人口密度大，公共交通、步行和腳踏車交通是大多數市民主要的出行方式。當前，正處在城鎮化和機動化的快速發展階段，城市交通的問題越來越嚴重，公共交通也越來越受到各地城市政府的重視，在大力發展公共交通很容易得到政府和民眾的支持。截至2016年2月，獲得國家批准建設軌道交通的城市已達到40個，未來3年至少有10個以上城市將獲得批准。

2016年將有15個城市新開通運營軌道交通線路，到2016年底，軌道交通運營線路累計將達到120條，運營總里程將達到3600km，運營車站將達到2500座。大規模的軌道交通建設為TOD社區的發展奠定了堅實的基礎。

5 、文化背景不同

美國是一個移民國家，自由是其立國之本，在郊區有一套獨立住宅、駕駛私人小汽車往返於各地已經成為美國文化的重要組成部分。美國人對大城市並沒有特別的情感，也不嚮往大城市生活。只有窮人和新移民才會選擇在市中心居住，富人和中產階層基本上都居住在城市郊區。

是一個歷史悠久的國家，城市一直是國家統治的中心，大城市的各種機會遠多於小城市和農村，人們對大城市充滿嚮往。另外，的大多數公共服務設施都集中在城市中心。正是人們對城市中心的特別偏好，才使得城市一直保持緊湊發展，沒有出現低密度蔓延。

TOD規劃理論在中美城市實踐中的差異性

1 、高密度開發

提高城市開發密度、保護郊區自然環境、阻止城市低密度蔓延，是美國發展TOD社區的主要目的。由於中美國情差異，TOD在的主要目的是引導城市有序發展，使公共交通設施建設與土地開發利用相協調。

的TOD社區不宜過分強調提高公共交通車站附近的開發密度，而應該強調土地開發密度與公共交通設施的運輸能力相協調。由於捷運、捷運、有軌電車等公共交通方式的運輸能力差別較大，圍繞不同類型公共交通車站的土地開發密度應該具有一定差異。各類用地的開發規模需要結合公共交通分擔比例和公共交通設施運輸能力進行測算確定。

2 、土地利用多樣性

保持TOD社區用地的多樣性是提升社區活力、減少跨區出行、降低高峰時段雙向交通需求不均衡性的重要手段。雖然土地混合利用在城市比較普遍，但是在城市新發展地區缺少具有城市服務職能的公共設施，公共服務類用地以服務社區內部為主。當前，城市的混合土地利用模式雖然能夠減少跨區出行的交通需求，但無益於降低高峰時段交通需求的不均衡性。例如，北京市軌道交通13號線、4號線、5號線等，早高峰時段進入市中心方向客流量超過軌道交通的運輸能力，而離開市中心方向卻客流稀少，造成公共交通運輸能力極大浪費。為了減少這種浪費，均衡雙向交通，TOD社區進行用地多樣性布局時應該考慮在軌道交通車站附近引入具有城市服務職能的公共服務設施。

另外，不同於美國TOD社區只強調在平面上進行土地混合利用，TOD社區在強調平面土地混合利用的同時，還應強調垂直方向的功能混合。

3 、良好的空間設計

面向公共空間及步行和腳踏車交通系統的人性化設計是提升公共設施服務水平和社區活力的重要手段。這一點城市的大型社區和公共交通車站設計得都不夠理想，存在步行和腳踏車交通系統環境差、步行設施不連續等問題。TOD社區規劃需要著重強調連續的步行系統設計和公共空間美化。

美國的TOD社區人口密度較低，人們的交通規則意識比較強，人與車的干擾並不嚴重。因此，美國的TOD社區並沒有強調步行系統的連續性。人口密度高，人與車之間的相互干擾極大地降低了步行舒適性和步行速度，並有潛在的危險。因此，TOD社區在規劃時應該將人與車在空間上分離，努力構建連續的步行網路。

4 、適宜的TOD社區規模

美國TOD社區規模以適宜的步行距離為限，一般半徑為400~800m。從以人為本的角度出發，500m左右的距離是比較合適的步行尺度，並且這一規模經過了美國和世界其他國家的實踐檢驗。

當前，城市中腳踏車出行量比較大，存在大量腳踏車換乘大運量公共交通的需求。有學者建議以腳踏車10min的出行距離來劃定TOD社區的範圍。根據卡爾索普的測算，半徑400m的TOD社區內只要居住密度達到8100人/km，就可以維持一個大運量公共交通系統的運行。一般城市社區的人口密度遠超過8100人/km，即使以400m半徑來劃定TOD社區規模，如果不對土地開發強度進行合理調控，其產生的客流量仍然有可能超出大運量公共交通設施的運輸能力。如果以腳踏車10min的出行距離作為TOD社區的範圍，社區半徑可能達到2km以上，以當前大城市一般社區的開發強度，這一範圍產生的出行量將遠遠超過大運量公共交通系統的運輸能力。因此，TOD社區的規模不宜太大，距離大運量公共交通車站500m左右、步行10min以內是適宜的規模。

5 、TOD社區分類

城市人口密度普遍比較高，沒有出現類似美國城市低密度蔓延的情況。當前的TOD社區建設都是圍繞捷運、捷運等大運量公共交通車站進行的城市型TOD開發，鄰里型TOD對城市建設沒有過多指導意義。因此，美國TOD社區的分類方式也不適用於。

近年來，高速鐵路和城際鐵路大力發展，圍繞高鐵車站和城際鐵路車站進行高強度開發成為學術界和地方政府的共識。大量的高鐵和城際鐵路車站周邊也採用TOD社區模式進行開發，但是其開發強度、用地功能和影響範圍都遠遠超出一般的城市TOD社區。這種圍繞高鐵車站和城際鐵路車站進行的TOD開發可以定義為區域型TOD社區，是特有的TOD社區類型。

基於特徵的TOD模式

1 、TOD定義

TOD是一個以大運量公共交通車站為中心，以400~800m為半徑，土地混合利用且開發強度與交通運輸能力相適應的城市混合功能區。在這樣一個城市功能區內，通過合理的設計鼓勵人們較少使用私人小汽車，更多選擇步行和公共交通。位於功能區中心的是公共交通車站及環繞在其周圍的公共設施和公共空間，公共交通車站充當與城市其他區域聯繫的樞紐，而公共設施則成為本區域最重要的核心。

2 、TOD規劃原則

開發密度適宜

以公共交通設施的運輸能力為基礎，使土地開發產生的出行量與交通設施的運輸能力相協調。一方面要避免土地開發密度過低，造成土地資源和公共交通資源浪費；另一方面也要避免土地開發密度過高，造成公共交通服務水平降低和吸引力下降。

土地混合使用

TOD社區的土地使用應該包括三種主要功能：居住，為社區服務的公共設施，為城市服務的公共設施。居住是TOD社區的基本功能，宜佔TOD社區總用地的30%~60%；配套建設為社區服務的公共設施可以大幅減少居民跨區出行，並提升社區的活力，這類用地宜佔TOD社區總用地的20%~30%；為城市服務的公共設施可以進一步提升社區活力，並可以均衡城市交通流的潮汐現象、提高交通設施的利用效率，這類用地宜佔TOD社區總用地的10%~40%。

在用地布局上，為城市服務的公共設施應盡量靠近大運量公共交通車站，為社區服務的公共設施可以與居住用地進行適度混合。

步行設計連續

面向公共空間的人性化設計是TOD社區的靈魂。城市人口密度大，行人與機動車相互干擾問題嚴重，這極大降低了步行的吸引力，從而降低公共交通設施的吸引力，使人們更多選擇私人小汽車出行。以公共交通車站為中心，構建連續的步行系統是TOD社區最基本的人性化設計要求。

3 、TOD分類與典型模式

根據所在位置不同，的TOD可以分為區域型TOD和城市型TOD兩類。區域型TOD是指以高速鐵路、城際鐵路車站為中心，以商業、商務功能為主導的高強度混合開發區域。這類TOD常常最終形成城市副中心或城市商務中心區。城市型TOD是指以捷運、捷運等大運量公共交通車站為中心，以居住、公共服務、商業功能為主導的混合開發區域。

城市的道路網結構以方格網為主，TOD社區作為城市的一個功能區，其道路網路需要與城市道路有機銜接。因此，TOD社區的道路網路適宜採用方格網布局，不宜採用放射狀或自由式的路網結構。

大運量公共交通引導的土地開發模式與骨幹道路網路引導的土地開發模式不同，理論上講，軌道交通應該與城市骨幹道路網分離。理想的城市型TOD社區典型模式如下圖所示，以軌道交通車站為中心，採用圈層式的用地布局，利用連續的步行網路將各個地塊與軌道交通車站聯繫。道路網路採用方格網的形式，方便與城市路網銜接。骨幹道路與城市軌道交通線路分離，軌道交通線路有獨立的走廊。這種模式要求軌道交通線路建設、道路網建設和土地開發同步實施，適用於城市外圍的新開發地區。

適於城市的理想城市型TOD社區模式

城市中的大多數區域，早期都是依託骨幹道路開發建設起來的，軌道交通只能以骨幹道路為依託進行建設。因此，在對城市已開發區域進行TOD改造時，其理想的布局模式需要進行適當修改。適用於建成區改造的城市型TOD社區典型模式如下圖所示，軌道交通線路位於城市主幹路下，城市用地以軌道交通車站為中心，採用圈層式布局，利用連續的步行網路將各個地塊與軌道交通車站聯繫。

適於城市建成區的城市型TOD社區典型模式

區域型TOD社區典型模式如下圖所示，以鐵路車站為中心，半徑200m以內主要布置為鐵路旅客服務的交通和商業設施；半徑200~800m範圍布置商業、辦公、娛樂等公共服務設施；半徑800~2000m範圍布置居住和產業用地。在大中城市，鐵路車站通常有軌道交通接駁，鐵路車站與軌道交通車站共同作用形成TOD走廊。

區域型TOD社區典型模式

寫在最後

城市與美國城市存在顯著差別，不能用美國的TOD規劃理論直接指導城市的實踐。學習TOD規劃理論重點在於理解其思想和理念，在實際應用中需要與城市具體情況相結合。TOD規劃理論的核心思想在於將大運量公共交通建設與周邊土地利用緊密結合，提升交通效率與社區活力，降低居民對私人小汽車的依賴，實現綠色、可持續發展。其具體的規劃指標、規模、設計布局等需要根據交通技術發展、生活理念變化和城市具體情況調整完善。

◆ ◆ ◆ ◆ ◆