視點 | 共同編織未成年人法律保護網

文◎趙瑜

校園暴力、校園欺凌頻發，留守兒童、困境兒童保護救助缺位，缺少獨立的少年司法制度……青少年在成長、發展過程中權益維護領域面臨著一系列突出問題。

為推動這些問題的解決，尤其是從法律層面論證未成年人保護問題，6月17日，團中央主持召開完善《未成年人保護法》論證會暨團中央議案建議提案辦理答覆會，邀請部分全國人大代表和政協委員、法律界專家學者，面對面溝通協商，聽取意見建議。「這是自今年年初團中央成立青少年立法和政策協商論證會以來的第四次會議，旨在解決青少年在成長過程中權益維護領域的突出問題。」團中央書記處書記尹冬梅介紹。

保護和保障是根本原則

未成年人是祖國的未來、民族的未來，也是一個家庭的未來，未成年人的最大利益應該說也是國家和社會利益的最大化。因此，不論是聯合國《兒童權利公約》還是其他國際性的未成年保護法都是把保障未成年人基本權利作為根本原則。

在，留守兒童數量驚人。根據權威調查，農村目前「留守兒童」數量超過了5800萬人。這些留守兒童由於親情缺失，心理健康方面存在陰影，很大一部分表現出內心封閉、情感冷漠、自卑懦弱、行為孤僻、缺乏愛心和交流的主動性，還有的脾氣暴躁、衝動易怒，常常將無端小事升級為打架鬥毆。「這是世界上任何其他國家都不存在的問題」，全國人大代表、中華女子學院教授孫曉梅說，「我們要保障兒童受保護的權利，尤其是這些留守兒童如何更好地得到保護，需要用法律來保障。」

全國政協委員、湖南師範大學文學院教授湯素蘭也為建立一個高速有效的未成年人保護機制奔走呼籲多年。「2014年，我就提交了一個提案，建議實行社會保護型的未成年保護機制，成立未成年人保護中心，負責對未成年人的權益保護，並在特殊情況下承擔未成年人監護人的責任，必要情況下可以代表未成年人進行法律訴訟。」湯素蘭還提出了一個具體的想法，就是在未成年人保護中心設立未成年人保護熱線，要像110、112一樣深入人心，發現受侵害的未成年人可以及時救助。

針對一些代表委員提出的，現在校園成為法外之地，學生成為法外之人，未成年人犯罪頻率越來越高，犯罪年齡越來越低，犯罪群體和規模越來越大，因此應該適當降低未成年人刑事責任年齡的說法，北京師範大學刑事法律科學研究院副院長宋英輝教授指出，大量醫學、影像學證明，未成年人缺乏情緒控制和行為控制能力，其違法犯罪多數還是家庭和社會環境造成的，降低刑事責任年齡，把家庭和社會的責任讓未成年人來承擔有失公平。「簡單粗暴的處罰方式，對未成年人將造成致命的影響，甚至影響其人格的形成。因此，大部分國家不強調簡單的刑事處罰，而是倡導建立比較完備的教育矯正體系。」在宋英輝看來，這也很好地體現了保護的原則。

「保護和保障應該作為未成年人保護法的基本思路，保護和保障可以分佈在家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護、網路保護等各個方面，保護和保障還需要制度的保障、機構的保障以及經費的保障等等。這些都應該在修訂未成年保護法的過程中予以體現。」北京大學法學院教授馬憶南強調。

法制教育要深入人心

全國政協委員、安徽省戲劇家協會副主席侯露推掉了其他的公務，周末專程從安徽趕過來參加這次座談會。「我親身經歷了一場校園暴力事件。一群如花似玉的女孩子群毆一個女孩兒，造成被打的孩子住進精神病院，帶頭的孩子只有13歲，她們都是學戲曲的，在這個領域國家要培養一個人才非常不容易，這件事的結果是帶頭的孩子被學校開除了，我覺得非常痛心。」侯露情緒有些激動，在她看來近年來校園暴力頻發的根本原因是法制教育沒有跟上，「我們應該在學生一進校的時候就對他們進行專門的法制教育，還要對家長進行必要的法制宣傳，建議教育部把法制教育納入到實際教育課程當中。」

同為學校教師的湯素蘭非常贊同法制進校園的建議，「現在很多學校都有開學第一課，應該在第一課的時候就讓法律專家向學生們宣講預防未成年人犯罪的知識，讓每個孩子在走進學校的時候就清楚什麼事情是不能做的，是違法的，這樣很多未成年人犯罪問題都可以得到避免。」

來自遼寧省遼陽市第一高級中學的全國人大代錶王家娟做了30多年的班導，她對法制教育的重要性體會更為深刻。「根據我多年來的工作經驗，我覺得目前我們針對學生的普法宣傳做得還很不夠，法制教育要真正進校園，就一定要有課程體系、有教材、有專門的老師，還要有考試，要讓學生像重視數理化一樣重視法制教育，只有這樣，孩子們才能從小樹立法制意識，法制教育進校園才不只是走過場。」

除學校加強法制教育以外，孫曉梅還提出應加強家庭教育立法工作，「家庭教育是一個孩子啟蒙的開始，國外很多國家保護兒童首先要做的就是在幼稚園到大學都設立家庭學科，我們很多家長並不知道該如何科學地教育孩子，不了解孩子的心理，不了解兒童事故易發的原因，因此把開設家庭學和家庭教育立法融入到未成年人保護法中非常有必要。」孫曉梅說。

代表委員們的觀點引起了共鳴。學校是教書育人的地方，要保障孩子們受教育的權利，不僅僅是要讓他們考個好分數，升個好大學，更重要的是要讓他們懂得尊重生命、尊重他人，要讓他們成為一個對社會有用的人。「因此，我們必須改變現有的以升學為核心指標的教育評價體系，要把安全教育、道德法制教育納入到基本課程，特別是情緒管理、行為管理、行為控制等教育，基礎教育和興趣教育要結合起來，讓那些對課程學習不太感興趣的人可以有興趣轉移的地方。」宋英輝教授深有感觸，「學校對待有問題的學生也不能簡單地以開除或勸退處理，不能把他們推向社會了事，這樣只能增加他們的重複犯罪率。」

完善主體責任和監護制度

在座談會上，大家普遍認為，《未成年人保護法》雖然實施到今天已經26年了，但的未成年人還是屢受侵害，未成年人犯罪有增無減，最根本的原因還是在未成年人保護領域缺少明確的責任主體和完善的監護制度。

「《未成年人保護法》當中雖然明文規定對未成年人保護有家庭保護、學校保護、社會保護和司法保護，但是隨處可見都是有關人員、有關部門、有關方面，沒有任何真正的保護主體，一旦遇到問題，就不知道該是由誰來保護。」湯素蘭的感受也是與會其他人員的一致感受。

社會科學院法學所教授王雪梅以南京虐童案為例，提出政府要在未成年保護問題上負起責任。「南京虐童案之所以最後無法落實責任，就是因為法律里沒有指明怎麼落實，剝奪監護權之後這個孩子沒地方去。」王雪梅認為，剝奪監護權之後才是重要的，國家把孩子帶走之後怎麼安置？包括生活的安置、求學安置、心理輔導等一系列問題，這些都要落實到具體部門甚至負責人。

因此，完善的監護制度至關重要。

「現在很多留守兒童，父母外出打工，無法承擔監護責任，只能交給七八十歲的爺爺奶奶代為監護，老人們為了生存還要下地務農，根本無法承擔孫輩的保護教育責任，因此委託監護也發揮不了作用，這帶來了非常嚴重的社會問題。」全國人大代表、廣東中山紀念中學原校長賀優琳在發言時說，要解決這一問題，必須通過立法明確監護責任，各級政府要探索與國營企業、民營企業、基層組織、學校等公益性組織合作建立未成年人的保護措施，保護基地，通過法律的形式指定一個負責保護未成年人權益的組織機構，從而明確主體責任。

對於留守兒童的監護問題，全國人大代表、遼寧省北票市尹湛納希高級中學教師劉宏艷建議，制定留守和特困未成年人保護的相關法律條文，以村級為單位實行留守未成年人監護人登記制度，要求外出務工的父母指定有監護能力的親屬代為監管。沒有符合條件的監護人，由村委會負責，或者指定人選對留守兒童進行監管和保護。

遇到特殊的情況，國家也要承擔起監護責任。「一些監護人嚴重不負責任，甚至教唆縱容未成年人犯罪，監護能力缺失的，這種情況下應該明確監護人變更機制，比如說由民政部門承擔國家監護職責的機制。」北京大學法學院教授趙國玲建議。

未成年保護工作任重而道遠。據與會的全國政協社會和法制委員會相關負責人統計，本屆政協以來，全國政協共收到了30多份關於未成年人保護的提案，涵蓋了《未成年人保護法》的修訂、未成年人網路保護、反校園暴力等方面。根據全國人大常委會2017年的監督工作計劃，全國人大內司委也正在對未成年保護法以及相關的法律實施情況進行調研，準備提出修改完善未成年人保護法律體系的一攬子建議。相信在各方面的共同努力下，未成年人保護的法律網將編織得更加緊實。

本文刊登於《政協》2017年第14期