從審計視角看地方財政風險防範

原標題:從審計視角看地方財政風險防範

摘要：財政預算審計是國家審計監督的一項重要內容,審計機關依據《審計法》和《預演算法》及其有關財政法規，對中央和地方政府的財政預算的真實、合法、合規及效益所實施的一種審計監督，財政預算的執行審計在國民經濟有序運行中具有舉足輕重的地位。地方財政不能保障足夠的財力提供給政府運行,地方政府的正常規劃和項目實施陷入財政資金支撐不足的困境。本文從地方財政風險的成因、防範和地方財政預計的核心目標，闡述財政審計與財政風險的內在關聯,並對完善地方財政審計監督體系,建立有效的財政風險預警系統,防範化解地方財政風險及地方財政運作的安全、高效提出了具體審計工作實務措施。

關鍵詞：預算審計財政收入風險防範

對財政預算執行的審計是構建國家財政審計大格局的重要表現形式，各級審計機關在地方財政預算執行審計中以維護財政安全、防範財政風險、促進地方財政體制改革的深化為目標，確保國家財政政策取落到實處。審計署在構建大格局的規劃中明確提出「維護財政安全、防範財政風險」的目標具有深刻的現實背景，財政審計的有效開展對地方財政風險產生有效的防範舉措。

一、地方財政風險的表現及成因

1、財政收入總量不足，收入質量不高。地方政府保持一種合適的收入規模對於維繫地方政府機構正常運轉和維持地方社會經濟事業持續發展具有重要意義。一是分稅制的改革增強了中央政府在財政分配中的地位,因而地方財力大幅下降。財政部對稅收稅種劃分后，將原在地方納稅的稅種調整直接上繳中央，這樣地方政府的財政收入的規模受到限制。非稅收入佔比不斷上升和稅收收入規模的相對萎縮，地方稅收收入與非稅收入的此減彼增，造成二者在地方財政總收入中的構成比例發生相反的變化趨勢，加速導致地方財政收入結構的失衡。二是地方財政收入來源單一、結構簡單，缺乏穩固的財源作為財力基礎。如有些地方政府財政收入過度依賴當地大企業的稅收繳納，或嚴重依賴當地特殊的地理環境和自然資源形成的單一稅源，這種收入結構也有很大的風險性。三是地方財政虛收現象嚴重，一些地方政府為完成稅收考核指標，採取各種形式的墊稅、稅收攤派、預徵稅款甚至「買稅返還」和「稅收空轉」等手段，導致地方財政出現「假平衡、真赤字」，增大了地方財政收入的水分，導致可用地方財力保障嚴重不足。上述問題導致財政支出效益不高,加大了地方財政支出風險。

2、缺乏風險管理意識，政府盲目舉債現象普遍。財政債務是地方財政最主要的風險因素。隨著經濟的快速發展，地方政府債務問題越來越突出，關係到的社會穩定。在中央近年來下達「分稅制」改革和「營改增」等一系列政策的影響下，地方財政收入來源減少，有限的財政收入無法滿足地方經濟發展的需要，地方政府只能通過借債的方式獲取資金。地方政府官員受短期政績觀的影響，引發大規模建設投資行為，即使政府適度舉債有利於促進經濟發展，但是高額的債務必然會產生風險，或有債務上漲，增加轉化為直接債務的風險影響社會穩定。地方政府的舉債行為一方面是地方原有的基礎設施、社會事業落後於社會和經濟發展的需要，客觀上要求財政加大對基礎設施和公益事業及經濟發展的投入，也有通過這些投入和經濟的發展而增加財政收入的良好願望；一方面領導幹部任職期間的業績作為直接影響對其在崗期間的工作考核評價，忽視了離任審計和績效審計的制約，於是「政績工程「形象工程」、盲目投資、超財力搞建設，加劇了地方債務。另外，政府在實施某項項目時缺乏科學的論證，整體規劃和有效的資金監管，致使這些項目效益欠佳、浪費嚴重，且項目預算編製不科學、配套資金不能落實等情況，造成項目建設和經營失敗，地方財政帶來沉重的負擔。

由於地方政府對債務缺乏統一規範的管理,地方政府債務負擔已成為困擾地方經濟發展及社會穩定的重要問題。地方政府債務主要包括國債轉貸資金、地方政府欠款和掛賬及社保資金缺口、融資平台債務、地方政府公開承諾、擔保而形成的債務等。除此之外政府還有沒有直接承諾和擔保的債務,該類債務的產生是出於政府從公眾利益的角度考慮,是政府承擔道義上的責任,如產生人為或自然原因產生的重大事故等，嚴重影響公共利益，對公共財產造成損失，這些突發事件一旦出現危機,需要地方政府向公眾公開，從財政收支平衡來說是給後續政府的運轉留下了沉重的包袱,給以後的財政平衡留下了隱患。

3、預算管理方面存在預算不細化，約束軟化的問題。地方財政支出體現出隨意性很大、約束力不強。在各級政府財政運行過程中，政府預算管理制度存在缺陷以及管理約束弱化是普遍現象，其最大弊端是造成財政支出持續膨脹，成為地方財政風險的直接誘因。

地方政府支出持續膨脹的原因主要有兩點：一是經常支出增長快且具剛性。其形成原因是財政供養人口不斷增加、各地政府對投資項目的支出標準不斷提升以及公務員和事業單位職工工資調整提高等。二是政府投資需求日益強烈。在以建設投資為主體帶動地方經濟增長的方式影響下，經濟與社會的高速發展主要取決於政府的投資支撐。一些地方政府通過負債經營的方式取得成功的先例，起到激勵其他地方政府積極效仿的示範作用，於是越來越多的地方政府，借口發展地方經濟的要求，逐漸打破「地方財政不準出現赤字」、「地方政府不得舉借債務」等規則，導致地方政府預算執行剛性約束進一步被軟化、被弱化。為了提供充足的投入資金，地方政府除了通過各種渠道借債外，還常常採取擠占財政經常項目資金或者拖欠工程款的辦法，不僅加大了地方財政風險，而且會引發一系列社會問題。

4、會計制度不合理，不能全面反映債務風險。一直以來實行的預算會計是以收付實現製為核算基礎，不能合理反映當期應確認的資產和負債，為財政隱性赤字提供了空間。在目前各行政事業單位中，會計在財務核算中只確認當期實際發生的債務,對尚未到期的債務及產生利息均未予以確認,在部門會計報表中未能真實、完整地反映,對於政府部門或是關注信息公開的人民群眾，他們作為財務報表使用者無法全面了解國家債務情況,更不利於強化政府的受託責任。政府及其單位的財務信息主要來源於總預算會計制度、行政單位會計制度和事業單位會計制度，在會計確認基礎上，預算會計體系整體上是以收付實現製為基礎的。收付實現制是以現金的實收實支作為確認收入和支出的前提，其對預算的編製及執行起到促進作用。但是，這種確認基礎在識別和防範財政風險方面，卻存在以下兩個方面的不足：一是債務確認不及時。收付實現制是在現金實際支付時才確認為支出，對於顯性債務而言，其能得到充分披露。但是對於隱性負債，由於其涉及的主體較多，難以統計確切的金額，如巨額的保障基金缺口，既涉及國有企業、私營企業及外資企業，還涉及事業單位改制留下來的未償付的保障資金，其在政府財務報告中難以得到體現。二是從預算會計制度來看，不管是在總預算會計制度中，還是在單位會計制度中，均尚未對或有負債做出規定，在這用核算方法下，對將來發生概率大的或有負債未能及時確認為預計負債，在賬務處理上未能得到記錄，而且在政府財務報告中未得到披露。從債務的定義性質來看，對於因過去事項而承擔的現時義務，若該清償義務會造成經濟利益流出某一單位，並且該義務的金額可以可靠地估計，則要確認為預計負債。可見，的社會保障資金缺口、未來的環境保護開支、地方政府欠發的工資等隱性負債都應該進行恰當的確認和記錄，並同時在政府財務報告中進行披露，這樣才有利於識別和防範財政風險。

二、從審計視角看地方財政風險防範對策

在當前以經濟建設為中心的發展形勢下，國家政府對財政審計工作的要求不斷提高，從傳統的查錯糾弊，提升覆蓋到對財政風險的預警分析，並提出有助於經濟建設的整改意見，達到能在損失發生之前發出預警，預防政府財政危機的發生。財政審計作為一種經濟監督形式，不可能直接化解這些風險。但是財政審計的本質在於它是國家經濟建設運行自我糾錯機制，應該發揮提示、預防經濟運行中的矛盾和風險的作用。時發現地方政府債務領域中存在的問題是防範和化解債務風險的關鍵，而這有賴於及時準確獲取反映地方政府性債務狀況的真實資料與會計信息，並對此運用審計的專業性能進行合理合規的分析。與其他監管部門相比，國家審計具有會計專業背景和審計職業優勢，能及時全面獲取並有效驗證和分析地方政府的會計信息，從而更準確、直接地發現地方政府性債務風險所在。國家審計機關通過對地方政府債務領域存在的傾向性、苗頭性問題進行分析，提出整改建議，促進國民經濟和社會健康發展。

1、實施預算執行全程監控，建立風險預警。審計防範地方政府性債務風險具有專業優勢，建立財政風險預警機制，應從完善預算管理機制開始，把績效因素加入預算管理中，才能從源頭上遏制財政風險。各級審計機關要在財政預算審計中發揮問題揭露功能，需要將審計監督融入財政預算執行全過程，貫穿預算編製、預算執行、決算考核，使審計功能從事後糾錯擴大為事前防範、事中監督的全流程管理，實現對地方政府性債務的全程監控。例如，日本的審計機構就對公債資金的來源和使用過程實施全程監控。事前預防包括對舉債的事前控制和對地方政府財政狀況的監督，一方面，審計部門通過設定舉債的限制指標，包括財政赤字率、財政負債率、還貸準備金保障額度等，對地方政府舉借債務進行事前控制，對超出限制指標上限的地方政府禁止舉債；另一方面，審計部門通過對地方財務報表進行獨立審計、定期公開披露重要財政數據、揭示隱性負債、把預算外負債納入預算等，對可能出現的地方政府性債務風險及早預警。

2、改進財政財務核算方法，提高權責發生制會計運用。由於會計環境的不同，目前預算會計體系與企業會計準則體系存在較大差異，但其未來的改革方嚮應該是以準則模式取代制度模式。會計制度是以規則執行為依據，在核算中具有強制性，而現實的經濟環境是千變萬化的，制度的規定對於各種性質的業務發生的覆蓋面是不夠全面的，也就難以提供高質量的會計決策信息，但其未來的改革方嚮應該是以準則模式取代制度模式。因此，在預算會計體系中應逐步結合業務實際，加以權責發生制進行核算，增加對或有事項的處理。在運用中要參照的或有事項準則，制定符合行政事業單位會計環境的或有事項準則，明確和規範政府會計主體對或有事項的確認、計量，在財政審計工作中加大對部門往來資金的清理，如應收應付、預收預付款項相關信息的披露，及時反映或有事項對政府會計主體的潛在影響。各級財政部門要根據地方財政實際建立暫付、暫存款定期清理體系，地方財政暫存款規模要逐年下降。審計部門在本級財政審計及部門預算審計中，加強對往來款項的核查，督促責任單位建立往來資金清算機制。

3、加強資金績效考核，構建地方公共財政支出科學體系。大部分地區的財政收入都有不同程度的增長，收入增長的同時，很多地方的財政困難卻依然沒有好轉，收支矛盾依然沒有緩和，究其原因，最為顯著的問題為支出管理滯后，資金使用績效低下。為提高資金使用效率，化解並遏制財政風險不斷滋生，嚴格控制、科學管理財政支出是尤為重要的一個環節。在地方財政審計中要關註：第一，合理界定地方政府的支出範圍，建立並加強對財政資金使用績效的考核手段及結果的運用，將其納入每年度財政審計和部門預算審計中，弱化財政資金在一般競爭性領域的支出，使財政資金重點用於滿足醫療、教育、救助等社會公共需要。第二，優化財政支出結構，合理安排財政支出的額度和次序。運用財政資金績效審計結果，對保證政府正常運轉、社會穩定的支出項目應放在優先的位置。第三，加強對預算編製不合理問題的深入核查，提出合理預算編製的審計建議，促使相關部門進一步細化預算編製項目，延長預算編製時間，規範零基預算方法，預算追加時應實行商議審批制度。要進一步提高財政預算的全面性，加強對預算外資金的控制，把預算外資金納入財政管理的軌道。第四，加大對政府招標採購程序執行的審查力度，進一步減少公共資金過度使用，提高財政資金的使用效率。第五，要進一步審查國庫集中收付制度落實情況，以真正實現財政資金的統一監督、管理、撥付和核算，避免單位或個人的實有資金賬戶和現金的不合理使用，加強公共資金使用流程監管力度。

4、加強部門間協調配合，提高審計工作「免疫能力」。國家審計機關要發揮「免疫系統」功能，不僅需要各被審計單位的全力支持，也需要社會各行政事業單位的積極協調配合，覆蓋所有公共資金的涉及的區域。在審計中，一方面各級審計機關要將與地方政府各部門的溝通協作作為重要基礎工作，特別是加強與地方財政部門的溝通協調，積極配合中央和地方有關部門清理地方政府債務工作，全面摸清地方政府債務的規模、結構和分佈情況，切實加強對地方政府債務的日常性監督；另一方面審計機關要加強與其他部門的溝通協調，建立各級審計部門、人民銀行、銀監證監系統單位、財政部門及其派駐各地的監督機構聯合互動、上下一體的監管機制，聯合提高對地方政府舉債行為的監管力度，防範政府過度負債而產生的財政風險向金融體系的蔓延，暢通地方經濟發展的風險阻礙。

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