人大教授：雄安新區是京津冀人口布局困境的一劑良藥

人口是推動經濟社會發展最具能動性的力量，沒有人口，經濟社會就無從發生。人口的有序流動和合理分佈與否直接影響著城市圈城鎮體系的質量，進而影響著城市圈經濟社會的可持續協調發展。京津冀地區是繼長三角和珠三角之後經濟增長的第三極，長期以來，京津冀城市圈三地的內部經濟發展差異巨大，城市圈內部各城市之間沒有形成有序的發展梯度。

由於經濟及社會發展水平的極度不平衡，導致城市圈內部各城市之間人口分布非常不平衡。北京因其極其強大的資源配置能力成為人口與人才主要聚集地，城市承載壓力巨大，人口的疏解與非首都功能的轉移成為必然，雄安新區應運而生。在此背景下，人民大學社會與人口學院副院長張耀軍教授就人口角度下的京津冀協同發展進行深入探討。

人口是影響區域經濟發展的關鍵因素

方塘智庫：地勢和省域面積西高東低，但人才與人口密度卻是東高西低，形成了強烈的反差對比，導致東西部發展極度不平衡，那麼從戰略層面該如何在全國範圍內優化人口空間分佈？

張耀軍：人口是經濟社會發展最基本的要素，如果沒有人口的合理布局，那麼區域發展的合理布局幾乎是一句空話，因為產業的發展是靠人口來推動的，尤其靠勞動年齡的勞動力來推動經濟社會的向前發展，所以說人口是一個非常重要的因素。

影響區域發展的人口因素可以細分成四個：人口規模、人口結構、人口素質、人口分布。人口的分佈是很重要的要素，分佈也是一種空間結構，哲學上講，結構決定功能，有合理的結構就有優化的功能，如果結構不合理那麼功能就會受到影響受到限制。

越來越多的官員和學者也在考慮這樣一個事情，就是人口在空間層面應該怎樣布局才能夠促進經濟社會、資源環境可持續協調發展，這是一個非常重要的命題。

雄安新區是京津冀人口布局困境的一劑良藥

方塘智庫：京津冀一體化協同發展戰略有一個很重要的因素，就是人口要在北京、天津和河北三地合理有序流動，避免人口在局部區域出現過度聚集的現象，但是京津兩地與河北其他地市的經濟及社會發展水平極度不平衡，導致城市群內部各城市之間人口分布非常不平衡，這不僅導致了京津兩市承載著非常大的壓力一直超負荷運轉，「大城市病」頻發，還導致了河北地區人才需求的極大缺口，京津與河北陷入人才「二元」結構怪圈，嚴重製約了京津冀地區的可持續協調發展，從您的專業角度看，該如何破局？

張耀軍：京津冀地區，北京、天津的綜合實力最強，成為區域發展的「雙核」，其餘城市的經濟實力相對薄弱，與兩大直轄市形成巨大的落差。北京作為首都，其配置資源的能力遠遠超過了天津、河北，這意味著最優質的資源都聚集在北京。京津兩城市人口規模高度集中，導致交通、學校、醫院等公共設施超負荷運轉，「大城市病」的發生使兩個城市離宜居的目標越來越遠，而河北省大部分的城市對人口的吸納能力不足，造成公共設施利用效率低下，進而導致公共設施建設水平較京津兩大城市更加落後。京津兩個大城市與河北的中小城市之間形成明顯的「二元」結構，陷入大城市與中小城市不和諧的惡性循環怪圈，京津冀城市圈發展缺乏可持續競爭力，同時對於自然資源和環境保護也將非常不利。

北京市對於人口的外推效應使得一部分人流出了北京市，流入了河北地區，這說明北京市的人口正在向北京周邊分散，所以北京周邊會是優先承接北京產業轉移和人口疏解的地區。石家莊、保定、張家口等等會成為河北省新的資源配置中心，但是這需要一個過程。促進各地的均衡發展不是在總量上追求一致，而是人均水平的均衡。鑒於此，應從以下幾個角度入手去破除「二元」結構。

第一，京津冀區域內的勞動力遷移和流動應實現內部自我消化。著重提高勞動力者素質。充分利用北京和天津的優質教育資源，提高區域內農民工培訓效率，大幅度提高農民工的整體素質，增強他們在京津冀區域內勞動力市場的競爭力；消除制度障礙，加快戶籍制度改革和用工制度改革，消除限制人口流動的各種制度性障礙，促進勞動力要素在區域內最大限度地自由流動，實現區域內勞動力市場一體化；建立區域內統一的勞動技能認證制度，改善勞動力就業的信息服務。

第二，使市場在配置資源的過程中發揮決定性作用。長期以來，由於京津冀城市化發展走的是政府推動的外生型道路，北京等一線城市政府布局了大量優質的教育、醫療等資源，所以導致了「寧要北京一張床，不要河北一棟房」的現實。這樣的結果是，流入人口不得不忍受著北京的高成本，而北京市內的原居民也由於資源不足而感到擁擠。因此，由政府推動的外生型城市化要逐漸過渡到市場為主導的內生型城市化，讓市場配置資源，讓市場決定人和企業的去留，這是京津冀實現人口有序流動，合理分佈的根本。

第三，要充分發揮「人」在人口合理有序流動過程中的主觀能動性。京津冀城市圈人口有序流動與合理分佈和城鎮化發展一定是相伴而行的，在這個過程中要摒棄傳統城鎮化以土地城市化為主的路徑。應走以人為核心的城鎮化道路，發揮「人」的作用最主要的是在城市發展過程中鼓勵公共參與，吸納公眾意見。要對城市規劃廣泛宣傳，以增強公共參與規劃的意識；其次是儘快研究出台城市規劃的制度，將公眾參與納入規劃立法體系，使公眾成為京津冀一體化協同發展的重要力量之一，反過來也成為促進人口自身協同發展重要力量。

方塘智庫：對於京津冀地區而言，無論是人口問題也好還是產業轉移問題也好，雄安新區可謂是一劑苦等已久的良藥，那麼雄安新區的建立對於京津冀一體化協同發展有什麼意義和作用？

張耀軍：一個區域想要發展必須要有依託，我們稱之為增長極，區域經濟里的增長極就是經濟發展水平高、經濟增長速度快的地區。在京津冀地區里為什麼河北一直發展落後，就是因為缺少拉動經濟增長的增長極，吸引力不足，在這種背景下，中央綜合考慮設立雄安新區，作為承接北京非首都功能轉移的主要陣地，是「千年大計」。不管是對於京津冀來說還是對於整個華北地區來說，雄安新區都將是一個區域經濟增長極，一舉多得。

首先，雄安新區的設立是推進京津冀一體化發展的重要舉措。從2014年京津冀協同發展上升為國家戰略以來，產業、公共服務、生態環境一體化方面取得了重要進展。這主要表現在一些非首都功能得到疏解，促進教育、醫療資源合理分佈和合作共建，京津冀及周邊地區環境污染防治協作機制建立並在完善中。但京津冀的城市之間發展實力相差懸殊，尤其是京津冀中部城市發展實力明顯偏弱，缺乏帶動發展的增長極，這必然影響京津冀一體化協同發展的速度，北京非首都功能疏解也受到制約。因此，地處京津冀中部的雄縣、新安及容城三縣共建新區，形成新的增長極，必將對京津冀一體化發展起到促進作用。

然後，雄安新區建設有利於探索人口、經濟聚集區發展新模式。長期以來，因為大量優質公共資源的聚集，北京人口增長快，經濟開發程度高，由此導致了交通擁堵、資源短缺、環境污染等大城市病。這些問題僅靠北京自身難以解決。北京的「大城市病」是長期形成的，因此難以在短期內消除。雄安新區的建設，可以吸納北京等大城市發展過程中的教訓，充分根據自身的功能定位合理規劃、有序發展，探索出一條智慧便捷、生態和諧、環境優美的現代人口、經濟聚集區發展之路，也能為其他城市的發展提供借鑒。

方塘智庫：雄安新區在京津冀一體化協調發展過程中該如何扮演好自己的角色？

張耀軍：第一，雄安新區要把與北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的功能定位沒有緊密聯繫的非首都功能轉移過來，並成為京津冀地區新的經濟增長點。這就需要梳理與首都功能沒有緊密聯繫的產業、社會服務等具體功能，並尋找涉及這些產業及提供這些社會服務的單位。

第二，要堅持「世界眼光、國際標準、特色、高點定位」的思路，吸收過去新城區建設的教訓與經驗。要實現新區的功能定位，必須有相應的產業做支撐，在產業轉移的過程中，實施產業升級，提質增效。新區產業必須發展技術含量高、處於價值鏈頂端和在產業鏈中佔據核心部位、具有高附加值及強競爭力的產業，這樣的產業決定所吸納的人口必然是高素質的。反過來，高素質的人口會推動高端產業的發展，從而實現產業、人口與經濟發展相匹配。

第三，雄安新區水資源豐富，環境容量比較大，但就目前來看，由於深居京津冀區域，環境生態保護的形勢不容樂觀。要實現「打造優美生態環境，構建藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態城市」，必須處理好經濟發展與生態宜居的關係。要堅持習總書記提出的「綠水青山即是金山銀山」的理念，建設人與自然和諧共處的城市。

進京還是離京？

方塘智庫：從北京的情況看，在當前經濟新常態背景下，北京市人口總量逼近2200萬，但人口增速在下降，外來勞動力也在減少，而且人口老齡化加速，高端人才流失嚴重，這些問題加劇了北京市人才需求和經濟發展之間的矛盾，那麼人口和人才的流失對於北京的可持續發展有什麼影響？

張耀軍：這些年，北京的大城市集聚效應越來越強，但在存在集聚效應的同時也存在外推的效應。所謂外推的效應，就是受「大城市病」影響，很多人無法忍受離開了這裡，這些人會選擇到一個山川秀美或者一個中等城市過悠閑的生活，這是一種生活方式和生活態度。而有的人呢，喜歡挑戰自己成就自我，選擇留在大城市，其實這部分人還是佔大多數。

人才的外流跟這些年的人口調控有關係，很多人離開也是不得已而為之，高房價，激烈的職業競爭環境，再加上其他城市優越的人才吸引措施，共同造成了一部分高端人才的外流。隨著北京市人口調控政策的持續實施，人才落戶北京也面臨更大的難度，這種情況勢必會對北京市的創新能力和發展速度造成一定的影響。

區域之間是一種博弈，人才的流失於北京而言是一種損失，但對於外流人才的承接地卻是一種機會，這對於縮小北京與周邊地區發展差距提供了契機。人們選擇城市，城市反過來也選擇人。

其實，北京的人才正不斷趨近於飽和，高級人才的需求量不像之前那麼多，職業和崗位的競爭也越來越激烈，甚至可以說是慘烈。人口規模在增加，但人口增速在下降，這跟人才或者勞動力的飽和是有關係的。

還有就是，支撐城市發展的是產業，有什麼樣的產業就有什麼樣的城市，有什麼樣的城市就能吸納什麼樣的人口，反過來也一樣，有什麼樣的勞動力就有什麼樣的產業，這樣一來，人口、城市和產業就形成一個多向互動的迴路，關係複雜。

從這個層面來說，北京應該進一步促進產業的優化、轉型升級，提高經濟發展質量，這就需要更高級人才結構來與經濟結構相配套。未來的方向是，怎樣用更高級的產業來支撐城市的發展，同時吸納更高級更合適的人才反過來推動產業的發展與升級。

方塘智庫：2015年的北京市兩會上表明「首都高校」外遷的總體規劃正在研究，相應的規劃會配合北京產業轉移和人口疏解，您認為北京高校外遷對於京津冀地區的人口疏解和產業轉移有什麼積極作用，如果外遷，應該如何實施？

張耀軍：毫無疑問，高校的遷移一定會帶動人口的遷移，因為高校是人口聚集的地方，這些人口大部分都是學生，他們具有較強的創新能力。對於雄安新區而言，該怎麼把高校吸引過去是應該考慮的重點。北京因為其獨特的地位聚集了全最多的名校，但是雄安是一個未開發的地方，想要馬上把高校遷移過去是不可能的，雄安新區對於高校的吸引與承接是一個長遠的過程，是不能一蹴而就的，要以發展的眼光、長遠的打算來著手。雄安新區只有不斷地改善其各方面的條件，提升其競爭力，才能吸引有實力的高校遷入。就是那句老生常談的一句話，只有「先栽下梧桐樹，才能引來金鳳凰」。這是雄安最應該做的。欲速則不達。要循序漸進，新區吸引力提升高了，資源就會被吸引過來，人口也會前往，才能為承接北京的非首都功能轉移作出貢獻。

文丨於一洋（方塘智庫城市研究中心研究員）