【王老師評論】有一種想象目標叫城東 ——評南京城東歷史財富、發展瓶頸與未來道路

近期網路熱議，縣級市句容將划入南京，並煞有介事發帖「省政府參議室建議」，似乎南京將接納鎮江市第三個城市化率更高的縣（市）。如果實現，將極大增強大南京東擴空間版圖。其實想象有時很重要，一味神秘主義神乎其神並非完美，但按事實、科學、政策趨勢作出小心求證后，你會發現，大膽想象真是很神奇。上個世紀世界科學巨人愛因斯坦說過：「想象力可以概括一切」……有時對驚世駭俗之句，要反思其推導過程及社會治理目標的差距，你會覺得某些斷言、預言的趨向……或好夢成真！

湘西「怪老頭」黃永玉說得真好：「求得面對面證實的快感，可能是人生歷程中的重要激素。」

早在1929年民國時期編製完成的《首都計劃》中就明確了南京城市東向擴展的發展思路，如規劃將中央政治區設置在中山門外紫金山麓，引導城市商業中心向東轉移。然而，之後由於日寇侵華戰爭影響，《首都計劃》方案幾乎未得到有效實施。至1947年南京城市建設用地規模僅為32km2,解放初期為40 km2左右，至上世紀80年代初期也僅為120 km2左右，始終未能突破明城牆範圍而向東拓展。

改革開放后，南京社會經濟發展和城鄉建設也同步加快進行，城市建成區逐步突破了明城牆的範圍。時快時慢歷史期間，1983年國務院批准的《南京城市總體規劃》，以解決城市住宅困難和基礎設施歷史欠賬問題為重點，有力指導了當時的城市建設，城市空間發展在老城填平補齊的補歷史舊賬同時，向外圍周邊適度擴展。

而且，一大批國家重點工業、交通項目如揚子石化、金陵石化、南京第二熱電廠、新生圩外貿港等陸續落戶城東地區，使得南京城市空間逐步由西南向東北方向擴展，其中沿江地區工業用地有較大增加。隨後，為進一步適應市場經濟體制改革和對外開放縱深推進的要求，南京於1993年編製完成了《南京市城市總體規劃(1991-2010年)》，確立了「東進南延」的城市建設重點，明確仙鶴門-西崗為南京新市區的定位，提升城東地區在全市功能體系中的地位。但是整體來看，在20世紀90年代期間，由於缺乏政策配套與跟進措施落實，規劃階段實施情況與既定遠期目標要求存在一定差距，城東空間發展仍較零星分散，抑或「雞零狗碎」，中央、省、市詬病者不乏其人。

新世紀以來至今，以「十運會」、「青奧會」為契機，南京開展了二輪的持續城市擴張。2001年南京對《南京市城市總體規劃(1991-2010年)》進行了局部調整，進一步明確城東仙林地區的新市區定位以及新堯、龍潭等新城和棲霞、湯山等重點城鎮。在2002年，南京市委市政府又進行了戰略聚集和實施部署，突出強調了仙林新市區作為「一城三區」近期重點建設地區之一。隨後，大規模的城市建設相繼展開，南京城市空間框架迅速拉開。2007年仙林新市區城市建設用地達到了27.88 km2,自2000年以來年均增長3.6 km2。城東地區2007年現狀建設用地為104.4 km2,自2000年以來年均增長12 km2,可以說，新世紀以來城東地區發展將經歷了歷史上增長最快的時期，未來的增長的確難以限量。

根據上述分析，新世紀以來南京城市空間呈現出快速增長的勢頭，成為南京歷史上城市規模增長最快的時期，空間資源得到優化配置，功能逐步完善，特色初步彰顯。然而，在一定程度上，仍然存在地區功能整合不夠、開發建設時序不明晰、局部分散和規模效益不高等問題。如2003-2006年南京城市建設累計計劃投資量為1321.7億元，其間投向「一城三區」的僅佔18.66%。其中，河西新城區達到了130.94億元，而仙林新市區僅59.59億元，不足河西的1/2，近年來投資分化更加明顯。

上述數據表明：南京空間開發和投資建設還未完全向「一城三區」集中，城東地區也並非近期集中投資建設的重點。在近期規模投資導向的約束下，仙林新市區建設尚處於起步階段。而且，近年來在南京城市建設重心西移的政策趨向下，城東地區除了沿江和仙林大學城外的其餘地區，發展動力主要以自下而上為主，表現為高級開發權的下放和地方管理主體的多元化，形成市、區、街道、管委會等條塊分割、多頭管理的局面，造成各片區獨立發展、彼此功能上缺乏聯繫與整合、整體規模效益不高等問題，這些事實顯然無可置疑。

區內仙林大學城、新堯新城、南京經濟技術開發區等均成立了一級管理操作主體。例如，仙林大學城管委會和新堯新城開發建設指揮部均具有獨立的土地運作許可權。2007年仙林儲備用地148hm2,佔全市總量為10%，約為市土地儲備中心的1/5；實際出讓152 hm2,佔全市總量為19%，約為市土地儲備中心的2/3。在江蘇省133家省級及以上開發區中，2007年位於城東的南京經濟技術開發區的技工貿總收入、進出口總額均僅列第6位，地方一般預算財政收入排第11位，實際外商投資則排在20位之後。

這樣，由於地區整體層面缺乏市一級的統籌和協調，而在激烈競爭環境下，造成了多元主體引進產業的同質化、單一化、低質化以及地區配套設施的不齊全。2007年城東地區現狀建設用地以工業用地為主，占建設用地總量的36.4%，公共設施用地則顯不足，僅佔13%。因此，總體而言，在既有「行政區經濟」格局下，地方經濟行為帶有明顯的功利性和短視性特徵，導致行政區內生產力布局不合理，或追求短期內見效快的項目，或盲目追求優先產業，低水平過度投資嚴重，城市發展正陷入「競爭力低下」僵局與沮喪格局。

此外，對應於經濟粗放增長的同時，區內生態資源也日益縮減。城東地區是南京重要的生態涵養區之一，如青龍山-紫金山楔形綠地是南京東部重要的生態廊道。然而，近年來在快速城市化進程中，由於缺乏長效管理機制和實施措施，生態廊道建設很難落實於現實發展，如對生態化地區的侵佔和蠶食現象屢禁不止。然而，使得生態廊道局部地區被分割、碎化，自然保護區、風景（名勝）區、郊野公園等生態斑塊面臨「孤島化」危險。今後，隨著環境門檻的提高、土地供應的調控和能耗標準的嚴控等國家政策環境的趨緊，粗放型和以犧牲環境為代價的增長方式已經難以為繼，城市發展模式轉變勢在必行。戰略眼光提法應擺在領導者們議事日程上了！

伴隨區域網路化大交通格局的改變和快速交通的發展，蘇通和崇明島大橋的建設以及沿海開發戰略的實施，使得上海對周邊城市的輻射力更一步增強，進而南京的腹地也受到了擠壓。據相關研究表明：伴隨上海國際性大都市建設和蘇南地區經濟的強勢崛起，上海-蘇錫常都市圈影響腹地範圍呈現擴大化趨勢，目前鎮江丹徒區一帶已經成為其與南京都市圈空間影響範圍的「斷裂點」，並逐漸接近南京市域行政邊界，南京正面臨著東向腹地日益被「襲奪」的尷尬局面。

另外，面對區域競爭的日益激烈化，南京中心城市地位卻呈現下降趨勢。在全國15個副省級城市中，2008年南京市GDP總量僅排名第10，人均GDP僅排名第9，全社會固定資產投資額排名第5，南京市常住人口總量排名第10，市域土地面積排名第12，地均GDP排名第5。與江蘇省內其他地級市相比，2008年南京GDP總量排在蘇州、無錫之後位列第3，但逐年來看，卻與蘇州、無錫差距加大，而與尾隨其後的南通、常州、揚州等城市差距逐漸縮小。從地均產出來看，2007年南京工業用地的地均GDP產值為6.3億元/ km2，甚至低於蘇州新區、無錫新區2002年的水平，分別為17.5億元/ km2和9.1億元/ km2。

南京中心城市的樞紐作用發揮不佳問題在一定程度上與南京的區域配套服務與輻射戰略不明確、缺乏區域聯動發展機制密切相關。因此，應對「前有標兵、後有追兵」的情況，結合近年來發展焦著狀態和軟實力提速慢，南京中心城市功能亟待進一步完善和提升，不斷強化南京區域中心城市的地位，以引領南京都市圈，競合長三角。

綜上所述，從國際經濟背景來看，在全球性經濟危機的影響下，外向型經濟受衝擊較大。因此，隨著市場經濟體制改革的深入推進，沒有對內開放的城市單一開放型經濟已經難以為繼。加強對內開放，擴內需、保增長、調結構已經成為推動社會經濟又好又快發展的最優先戰略，城市經濟發展方向的調整和發展模式的轉型是大勢所趨。

城東地區作為南京競合長三角的東向前沿陣地，對其不能再延續以往粗放、外延型的發展模式，而必須從競合長三角、壯大南京都市圏、發揮南京中心城市功能的更高層面進行統籌，在轉型發展、創新發展、跨越發展的總體要求指引下，從過去注重對外開放，轉向深化對內開放，通過城市之間的資源共享、優勢互補、市場統一、要素自由流通，實現區域功能重組與結構優化，積極培育城市發展的內生動力，努力提升城市綜合競爭力，不斷放大南京特大城市的輻射擴散效應。

城東發展須要踏踏實實的功夫，須要認真嚴謹的戰略定力，須要戰役、戰鬥的勇氣和擔當。筆者在都市圈和慢城系列文章談了很多，然而從地理科學、地緣治理、地方國家政策執行與創新角度談規劃、說視角、論經世致用，多聊問題、多議操作、多找道路，總之條條道路通「羅馬」，這個「羅馬」就是我們心儀已久的城東山巒和大地。其實目標在前，號角已響，闡發想象，信心滿滿，人間仙境美域並非遙不可及……

我們彷彿聽到那個徜徉在鳳凰古城無憂河上的黃老爺子爽朗的笑聲，又彷彿看到大南京東部山巒、溪水的萌動著秀美和漾起的歡歌……

供職南京政府機關三十多年，二十多年仲裁閱歷。業內資深人士，城建房產界老筆桿，經濟法專業背景，愛好古典文學，藝術，擅長書法。文章涉獵文史，政府經濟管制，商貿流通，市場研究等，廣為閱讀併流傳。

——王發祥