深度專題｜吳世忠：特朗普政府網路空間政策前瞻

吳世忠

博士，研究員，《信息安全》雜誌社總編輯。曾獲國家科技進步一等獎等獎項，公開發表文章百餘篇，著有《信息系統的互連與互通》、《C3I 系統的安全與保密》等專著和《應用密碼學》等譯著。

新一屆美國政府網路空間政策前瞻

吳世忠

摘要

美國大選既是美國的事情，又是世界的事情。其對當今國際關係中居於核心地位的中美關係而言，必將產生重要影響。由於網路和信息安全現已成為中美關係的核心問題，在這個大背景下審視和研判美國新一屆政府的相關政策走勢，以及將會對未來網路空間治理和網路安全問題帶來什麼樣的影響，結合習近平主席提出的加快推進網路強國戰略，作出相應的政策安排，無疑具有重要的現實意義。

○美國政策的基本面

如何對美國總統大選和政策變化進行判斷，以及新一屆總統對網路和信息安全問題的影響，需要在一個大背景下加以把握。

第一，要看到美國整體走弱的動態趨勢。判斷美國正在往哪裡走，這是最大的一個背景。可以從三個方面加以理解：

一是，雖然歐巴馬政府不斷努力，使美國經濟有所提升，實力有所恢復，但是美國從過去一家獨大到慢慢走下坡路的趨勢沒有改變；

二是，二戰以後由美國主導的全球治理體系，包括聯合國、金融體系、世行，政治、經濟等一系列由美國主導的制度體系面臨很多困難，現在都在談論聯合國的改革，甚至有解體的危險；

三是，從美國國內看，歐巴馬接手政府以來，在逐步做一些收縮。在國際事務中，皮尤研究中心前不久的一個民調顯示，一半多的美國人都認為美國應該做好自己的事，少管一些世界上的事，執政黨和政府，要多關注老百姓的事情。有人認為美國在從全球主義向國家主義收縮，甚至說歐巴馬執行的是開明國際主義，不像前一屆政府那樣四處擴張，動不動就派兵去打仗。

第二，要考量美國政治、文化具有相對的穩定性。美國的政黨體系和官僚體系，經過上百年的發展，相對來說是穩定的。特別是美國經濟這幾十年發展實力雄厚，對網路安全的發展脈絡把握得比較清楚，雖然政黨交替，但總體上是繼承多於改變。

可以歸納為這樣一條線，柯林頓抓信息高速公路建設，布希強調管控好網路，把信息安全、網路安全體系化，歐巴馬則重在用網，發揮網路的作用和優勢，讓網路更開放、更繁榮、更安全。所以從網路上看建網、管網和用網，總體上是繼承的關係，改變不大。

此外，美國政治、文化的穩定性還體現在龐大的智庫，為政府提供了厚實的智力資源，研究重大問題，遊說和監督美國政府，很有影響力。最近美國智庫發布的幾個很具啟發性的形勢報告，就足以說明問題。

第三，要認識網路空間及安全的特殊性。這個特殊性，簡單地說，技術發展，特別是信息技術發展日新月異，安全風險和隱患如影隨形，這是和過去傳統社會不太一樣的。

再者，網路是一個新生事物，全球都面臨著網路空間帶來的共同挑戰，不只是先進國家才有，落後國家沒有，也不是說美國才有，沒有。各國政策監管普遍發力，幾乎所有國家都經歷了先發展后管理的過程，問題出來以後才考慮怎麼應對，開始時政治因素大於技術因素，這幾年是技術因素大於政治因素。

特殊性還表現在，網路空間廣泛連接以後，利益多元關係變得異常複雜，不確定性、不可預測性非常強，網路安全事件大幅上升，無論是國際間還是機構間，要想準確把控它，現在還不到位，還需要探索，這個問題不是高估了就是低估了，所以產生了很多誤判和扯皮的事情。

在這樣的大背景下，審視美國新一屆政府的政策走勢，可能會看得更清楚更準確一些。

○網路空間政策的

不變與變

接下來我們來看一下，希拉里和川普兩位總統候選人，不論哪個勝出，估計都會像之前的總統一樣，從前任政策上來繼承，歐巴馬在網路安全政策上有百分之七八十都是從布希政府那裡繼承來的。進而條分縷析，哪些是不可變的，哪些是能夠變的。

其一，美國對網路空間的國家認知，只會加強，不會減弱。美國對網路空間戰略的認知，應該說是超前的，走在世界的前列。從全局看，它直接影響國際事務，影響美國利益和全球利益影響。

其二，美國對網路空間治理的大政方針也不會改變，而且維護現有體制還會加強。從希拉里一貫的強勢和傳統的怪招來看，這方面只會加強，堅決捍衛美國利益。因為他們認為現在的現有體系面臨挑戰，美國在網路治理上面是要維護它，是在打保衛戰。包括推進互聯網的開放，維護網路空間的繁榮，推進網路空間的治理，都不會改變的。

其三，從美國國家利益出發，利用網路優勢推行美國的價值觀，這個也不會變，而且只會更強。這些年，美國兩個女國務卿對互聯網政治都情有獨鍾，奧爾•布賴特第一個公開宣稱，互聯網將會對國際社會，特別是對社會主義意識形態構成強大衝擊；希拉里則第一個提出網路外交，國際社會公認她是阿拉伯之春的幕後策劃人，她當國務卿期間，西亞、北非風起雲湧，也是在人權和價值觀方面對像等國家指責、批評最多的。如果希拉里當選了，這個方向是為不會變的，包括對關鍵技術的保護，對治理權的維護，對網路自由的鼓吹等等，會更強化。川普當選結果也差不多。

下面從五個方面來理解中美間存在的分歧和美國方面可能會出現的變化。

第一，在網路空間問題上表現出更強硬的態度。在競選過程中兩個候選人都認為歐巴馬對國際社會做了過多的讓步，這也包括在網路空間問題上。

剛剛取得大選勝利的川普在勝選演講中提出，將帶領美國人重塑國家命運、復興美國經濟的緊迫工作。

外界了解比較多的是他的右翼主義傾向，以及他在競選過程中所提到的美國利益至上原則和有關貿易保護、地緣政治等方面的觀點。但由於他沒有任何執政經歷，政策的體系化不清晰，也沒有就網路空間及安全問題作過系統闡述，從繼承關係上看不妨拿希拉里的執政方針和網路空間策略作為參考，儘管川普可能會減少或者收縮對外的擴張，把重心回歸到美國國內。

希拉里在敗選演說中也表示，為了國家利益，她願意和新任總統攜手合作。我們知道，希拉里最關心的，也是她最擅長的，當屬亞洲戰略、人權、網路安全和貿易四個方面，她的一些發言都和網路緊密相關。亞洲戰略，環太平洋貿易協定她是始作俑者，一直講要強化。如果希拉里執政，總體上可能會比歐巴馬更強勢一些。

具體來說，從宗教、情感和根源上來講，美國更關注歐洲和中東，為什麼專門要強調亞洲戰略，這主要是針對，強化美日、美韓關係，制約。他們對的意識形態是充滿敵意的，一開始政策上會收緊一些，在網路安全領域裡面同樣收緊。

人權這個問題和意識形態有關，一定會通過網路加強攻勢，力度只會比歐巴馬強，不會弱，我們在維護政治安全、政權安全方面的壓力會比現在還要大。

在網路安全領域，他們指責、誣衊在網路空間上對他們構成的威脅和傷害，在網路治理上面對他們的質疑和挑戰，回擊力度會更大一點，甚至會重回網路威懾的對抗，比之歐巴馬動口不動手的做法，可能會有實際動作，會有新的變化。所以推動兩邊的溝通、交流，會比較頻繁。

在貿易方面，由於美國數字貿易佔據了整個貿易的一半以上，又以服務貿易為主，統計表明美國服務業達到百分之七八十，而亞洲主要還是以製造業為主，就會產生貿易不平衡，產生貿易爭端和貿易保護。所以在貿易領域，他們會提出一些新的規則來保護自己的利益，而希拉里的強項是設置議程和先發制人，然後尋求支持，最後達成共識。

第二，無論是哪個總統都應該承認，美國在網路空間面臨的最大挑戰，是怎麼樣維持美國主導的網路治理體系，就是維護現有的格局，維護其既得的利益。為了維護這個利益，它要應對一個質疑者，分別管控好和俄羅斯。

歐洲其實還僅僅是個稅收問題，是貿易的問題。美國對歐洲，因為反恐需要加強對網路的管控，但是根本來講是跨境流動，做買賣和收稅，屬於經濟利益問題。

但對和俄羅斯而言則涉及意識形態等方面，在動搖和挑戰他們的能力。2003 年是一個分界點，從 2003 年到 2013 年這十年間中美網路扯皮不斷，矛盾增長和凸顯，兩國深陷其中。到了 2013 年以後，最近這幾年上升到了最高領導層關注的層面上來，美國不斷指責進行網路攻擊和網路入侵，發起對五名軍人的指控。到了 2015 年兩國領導人在幾次峰會上，把網路安全作為頭號議題擺到桌面上來。中美之間，從極個別事件上升到了普遍的而且是最重要的核心問題上。

面對兩國網路關係不斷升級的局面，蘭德報告提出，與達成網路共識，不要再打打殺殺搞對立。

其實，我們認為，中美兩國在網路空間的最大分歧核心在於缺乏戰略互信，美國認為就該他來管，別人都應該服管，而對於美國一家獨大控制下的網路有擔心、不相信。對於有沒有網路主權，美國有沒有網路霸權，則各話自說。方面認為美國有能力操控網路上面的信息，當然有權利管控自己網路中的內容和信息，這就存在分歧。

第三，要利用網路進行發展，正在通過網路抓住各種機會，把信息化視為一個重大的發展機遇，在戰略上積極推進。但是美國方面認為發展網路是為了用於軍事，所以網路會不會軍事化，能不能利用網路開展軍事行為，攻擊關鍵基礎設施，打網路戰，一直存在著擔憂。

第四，網路攻擊職業化、國家化傾向日益突出。現在各種群體都起來了，大家知道網路空間的變化過程就是一個典型的權力轉型過程，它把國家權力賦予到每個人身上，把頂層的和高級的賦予到草根上來，在網路空間一個人的力量有時就可以撬動整個世界，單個人就可以挑戰一個國家。美國一提到網路攻擊就認為是政府行為，這怎麼可能都是政府行為呢，大部分都應該是個人行為。美國人說他們有溯源能力，但又不給你看，因為這樣會損害他們的政治或安全利益。所以對網路攻擊的判斷，中美還處在一個極不對稱，或者說非常初級的層面，這方面的分歧也很大。

第五，是網路情報行為，即如何從網路上獲得有利的信息，如何從網路上得益，或者美國能不能對全世界網路進行監控。在斯諾登事件發生之前美國對一直是非常強硬的，只許州官放火不許百姓點燈。斯諾登事件他們理虧了，有所收斂。這也是分歧所在。

蘭德報告里有一句話說得好，美國希望以規則來維持現狀，則意在以發展來改變這種治理格局。

美國通過一系列的政府報告表明，他們極力想維護現有的秩序，認為是在用計謀，誣衊謀求彎道超車。

國家主席習近平在幾次大會上提出了國家網路安全觀，全球網路治理觀，為世界所關注。

現在確實存在著如何加深理解，尤其是在缺乏戰略互信的情況下增加信任的大問題，在網路空間找到解決的好辦法。

有兩個極端情況，一是會比歐巴馬時期的政治環境更糟糕，這是希拉里性格決定的，二是也可能比歐巴馬時候更好，這是希拉里能力決定的，她自稱是問題解決者。那麼川普會是什麼樣呢，這個還有待觀察。

美國的第二個挑戰者是俄羅斯。俄羅斯一直扮演著這樣的角色，而且是美國直接的挑戰者。美俄在網路空間也一直在較力。從公開的信息看美俄之間在網路空間方面有共識，也有分歧。

共識是，雙方都認為網路威脅很大，作為世界大國都必須對網路攻擊予以高度重視，同時都認為要先把網路空間概念搞清楚，這樣才有討論的共同語言，2014 年美俄公布了 40 個網路空間和網路安全的術語。還有就是雙方在積極促進和維護好網路空間，如果出大事對大家都不是好事。

分歧是，如何界定攻擊的門檻，如何明確制裁的手段和力度，是否可以先發制人，在治理方式上，美國把國際關係中冷戰時期的軍控等國際治理問題放到了網路空間上來，俄羅斯認為光是美國管還不行。

中美俄三國糾結著複雜關係。俄羅斯和美國、之間都在積極洽談，但也都有衝突。

2013 年英國北愛爾蘭 G8 峰會上，美國和俄羅斯簽署了國際安全領域使用信息通訊技術威脅的協議，雙方確定美國和俄羅斯直接協調機制，分別由俄羅斯聯邦安全總局和美國中情局負責。斯諾登事件以後停下來了，但也沒有完全斷掉，停而未廢。去年月份，聯合國信息安全政府專家組有 45 個國家參與，美俄提出了網路空間國際行為準則。也和美俄洽談，各方面溝通得很好，但是2014 年美國起訴了軍人，中美的溝通就停了下來。2015 年習近平主席訪美前政府官員和美方進行了新的接觸，溝通機制開始逐步恢復起來。

所以說，美國新一屆領導面臨著這樣兩個大國，一個是質疑他們的權威，一個是俄羅斯不斷鬧事，在這種情況下歐巴馬政府是做了一些讓步的，包括管理方式的變化，包括行使制裁手段、順應國內民生等。

新一屆領導人上台後，可能會採取措施止損，或者出些新招。總體上說，本質上不會有太大的變化，但是處理方式上會有所不同。在政策上，可能先強后弱，每屆總統大體上都是這樣。在經貿上，他們會更加務實，作為一個經濟強國，必然在提振經濟上下功夫。在治理上，會分權，但分權的同時必須分責，不會只要權利不要責任。這是美國的邏輯和商業道義。

第六，競選人個人風格的影響。美國的穩定性中存在變化來自總統的個人風格和能力，大家知道希拉里是典型的鷹派，人對她很熟悉。川普，世人把他稱為瘋子，但是他也有獨到的魅力，他是一個典型的商人和政客，商人就是任何事情都講利益，判斷利害，他的信念遠不如希拉里那麼執著，他率性，沒有連貫的風格，他的對華政策可能比較極端，某些方面用力很猛，特別在貿易保護方面，如他競選所言，會採取強硬態度。當然，在競選獲勝后他也說了，要和所有的人，所有國家搞好關係。

美國一家研究機構在做了一個民調，有 37% 的受訪者喜歡希拉里，22% 的受訪者喜歡川普。

對於希拉里這個和打了二十多年交道的人，美國有個評論，說她在謀職的時候是國家主義者，任職的時候是全球主義者，我們給她加一句，當權的時候是霸權主義者。但是我們對川普了解不多，一個沒有從政經歷的人執掌美國，具有極強的不確定性，將給美國政府帶來極不可測的執政方式。

但是就像評論家所說，希拉里代表了令人失望的確定性，而美國人為了變革而選擇了不確定性。

○知己知彼，百戰不殆

美國大選已經結束，新的問題正在到來。我們一定要跟蹤、研究它們，要加強對網路空間所面臨的新情況、新政策的研究，制定我們的政策，這是當務之急。

這些年來我們之所以應對還比較得當，就在於我們對美國的了解和研究比較深入。美國有一批了解的人，我們也要有一批了解美國的人，在缺乏戰略互信的情況下，如果雙方都能夠比較準確地了解對方，就能增進理解、增進溝通。

要利用現在的發展優勢，更加積極主動。比如在網路空間治理方面我們已經提出很好的主張了，在落實過程中怎樣既能獲得應有的權利，同時也要分擔一些責任，無論推動多方也好，多邊也好，積極利用這些力量，善於和美國打交道。

中美之間確實和則兩利，斗則兩傷。國內政策，信息安全、網路空間安全政策的制定一定要多考慮外部性，一定要立足國際事務和戰略思維，從全球角度考慮問題，不能讓我們的政策一出台就激起反彈，要注意方式方法，用讓世界上聽得懂的聲音來闡述我們的主張，促進中美之間達成一些更加開放、更加務實的協議、協定，爭取把中美之間在網路空間的協作關係至少提升到現在美俄的水準。作為發展中大國，建設網路強國，我們應當謀求更多發展利益和國際上的話語權，在世界治理體系、安全能力各方面都有我們強大的東西，儘早實現網路強國的戰略目標。

《汕頭大學學報·網路空間研究》，2016年第8期，第44-48頁。吳世忠《新一屆美國政府網路空間政策前瞻》

本文的專有出版權歸《網路空間研究》所有，

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第32卷 總第166期

刊號：ISSN1001-4225 CN44-1058/C

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主編：方興東

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