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香港社會救助制度的發展及其對中國內地的借鑒

香港回歸祖國20年來,「一國兩制」、「港人治港」、「高度自治」的方針得到了全面落實。在延續原有社會經濟制度的同時,香港特別行政區政府因應香港社會經濟發展的變化,不斷推進社會創新,積極回應市民需要。在社會福利政策領域,為了應對經濟全球化帶來的日趨嚴峻的社會不平等問題,特區政府積極進行政策創新,成立了扶貧委員會,制定了貧窮線,同時不斷完善社會救助制度。在香港回歸祖國二十周年之際,研究香港特區政府社會救助制度的發展變遷,了解香港社會救助制度的運行,不僅可以豐富「一國兩制」的理論研究,而且可以為內地社會救助制度的發展和完善提供重要的借鑒。本文以香港社會救助制度為例研究回歸以來香港社會政策的變遷,探索香港社會救助制度的運行及其特徵,為內地社會救助制度的完善尋求借鑒和啟示。文章第一部分檢視回歸以來香港社會救助制度的發展變遷,第二部分探討香港社會救助政策的主要特徵,第三部分討論香港社會救助制度發展變遷對內地社會救助制度完善的啟示和借鑒,最後是簡短的結語。

一、回歸以來香港社會救助制度的發展變遷

作為自由市場經濟的典範,香港政府長期以來奉行積極不干預哲學,儘可能減少政府在經濟和社會領域的干預活動,踐行「小政府、大社會」的施政理念。在社會福利發展方面,香港經歷了從補缺型福利到生產型福利的轉變。在補缺型福利體制下,政府只是在市場和家庭功能失效的情況下才發揮補救性的作用,福利制度的受益人主要是不能自助的群體,如老弱病殘、單親無業者。20世紀八九十年代,香港政府開始發展公共教育、公共醫療、公共房屋等公共服務和社會福利服務,以保證為經濟發展提供合適的勞動者,從而支持經濟增長。香港回歸祖國后,其社會政策保持了連續性和穩健性。在「一國兩制」的框架下,香港特區政府延續了回歸前的經濟、政治和社會制度,包括社會救助制度。

在回歸前,香港政府奉行積極不干預政策,把自己的角色維持在市場的推動者,主要作用是促進經濟增長,創造有利的營商環境。但這並不是說政府對社會問題無動於衷。隨著香港經濟的發展和社會問題的積累,特別是貧富差距的不斷擴大,為了應對嚴峻的貧困問題,港英政府在20世紀 70年代開始逐步建立社會救助制度。1971年,香港政府開始推行「公共援助計劃」,通過發放現金的方式為貧困人士提供援助。1973年,香港政府為年老體弱及殘疾人士建立特別需要津貼計劃,並於 1988年在該計劃中增加了針對嚴重殘疾人士的津貼計劃。

由於公共援助計劃的援助力度偏低和覆蓋範圍較窄,在回歸前的 1993年,香港政府決定以「綜 合社會保障援助計劃」來取代原有的「公共援助計劃」,同時提高援助待遇,擴大覆蓋範圍。「綜合社會保障援助計劃」,簡稱「綜援」(CSSA),是香港社會救助制度的核心內容。綜援計劃類似於內地的最低生活保障制度,其目的是為因年老、疾病、傷殘、失業、低收入等原因導致經濟上無法自給的個人及家庭提供經濟援助,使他們的收入達到一定水平,以應付生活上的基本需要。

綜援計劃完全由政府財政承擔,經費全部來源於稅收。作為一項選擇性的社會政策,綜援計劃的政策對象認定需要滿足一定的條件,包括居港年限、經濟狀況審查,以及針對身體健全成人的附加準則。綜援計劃自 1993年開始實施以來,在緩解貧困、改善民生、維護社會和諧穩定方面發揮了重要作用。不過,制度實施也存在一些問題,如獲得綜援的家庭和人口數量不斷增多,特別是涉及就業年齡人士的綜援個案增多;用於綜援的公共開支激增;相對於就業人口的工資而言,多人口家庭得到的綜援金額偏高,影響接受綜援人士重新投入勞動力市場的積極性,帶來了福利依賴。與此同時,1997年亞洲金融風暴給香港經濟帶來了負面影響,導致失業人數增加和政府財政壓力加大。在這種情況下,香港社會福利署在1997年成立了一個內部委員會對綜援計劃進行了全面檢討,並於 1998年底公布了有關報告。檢討的結果是香港政府於 1999年確立了「自立更生支援計劃」。

自力更生支援計劃作為綜援計劃下的一項計劃,其目的是協助身體健全但因失業而申領綜援的人士消除就業障礙,增強受雇能力,使他們能儘早找到有薪工作,繼而步向自力更生。自力更生支援計劃的提出,在一定程度上反映了當代西方社會政策發展中的「工作福利」 (workfare)理論對香港社會救助政策的影響,也標誌著香港社會救助政策的「工作福利」轉向。自力更生支援計劃的實施,一方面增加了福利獲得的條件性,抑制了福利需要;另一方面則是積極就業政策的體現,有利於推動有就業能力的福利享有者重返勞動力市場,增加就業率,減少福利依賴。

特區政府完善綜援制度的另一個舉措是在1997年推出了「綜援長者自願回廣東省養老計劃」,讓年滿60歲選擇返回廣東省養老的綜援長者繼續領取綜援金。自2005年8月1日起,特區政府把這項計劃擴展至福建省,計劃也相應地更名為「綜援長者廣東及福建省養老計劃」。該計劃的目的是為符合申請資格,並選擇到廣東或福建省養老的綜援受助長者繼續提供現金援助。該計劃的申請人需符合以下條件:必須通過綜援計劃的經濟狀況審查;必須是香港永久居民,在本港居住最少七年;年齡六十歲或以上;並且在緊接申請日前已連續領取綜援金最少一年(原來的申請資格是連續領取綜援時間不少於3年)。符合資格的申請人,可獲每月發放一次的標準金額及每年發放一次的長期個案補助金。

香港居民中約有七成原籍廣東。隨著人口老齡化,以及兩地消費的差別,不少原籍廣東的香港長者選擇回廣東養老、居住。考慮到香港長期奉行「福利不過境」的原則,「綜援長者廣東及福建省養老計劃」是回歸后特區政府因應香港與內地更加密切的互動而進行的重要政策變革。這一政策調整顯示特區政府開始改變香港社會政策中原有的「孤島」思維,開始樹立「跨境政策」思維。

除綜援計劃外,香港社會救助制度的另一個主要組成部分是「公共福利金計劃」。 該計劃旨在為年齡在 65歲或以上的長者,以及身患嚴重殘疾的香港居民,按月提供現金津貼,以幫助他們應付因年老或嚴重殘疾而引致的特別需要。這一計劃的內容包括:普通高齡津貼、高額高齡津貼(俗稱「生果金」)、普通傷殘津貼及高額傷殘津貼。除普通高齡津貼外,該計劃發放的津貼均無須申請人接受經濟狀況調查。

回歸以來,為了讓更多有意回內地養老的長者能夠繼續享受社會福利,特區政府進一步調整公共福利金計劃。從2005年10月1日開始,特區政府將領取公共福利金老人離港寬限時間由180天增加到 240天。由 2013年 4月 1日開始,特區政府在公共福利金計劃下推出了新的扶貧計劃「長者生活津貼」,為符合資格的長者提供現金津貼,以補助有需要長者的生活開支。2013年10月 1日 起,政府又在公共福利金計劃下推出「廣東計劃」,讓選擇移居廣東並符合申請資格的香港長者,無 須每年回港,亦可以領取高齡津貼。

隨著「工作福利」理念的引入和「跨境政策」的實施,以綜合社會保障援助計劃為代表的香港社 會救助制度在回歸之後日臻完善。具體表現在:第一,推行了為綜援計劃受助人和准受助人而設的積極就業援助計劃;第二,放寬了綜援計劃的豁免計算入息規定;第三,定期調整綜援和公共福利金的標準金額;第四,調整申請綜援人士居港7年的豁免權;第五,在保留綜合社會保障援助(綜援)以家庭為申請單位的規定下,取消獨立申請長者(例如與子女分開居住的長者)的親屬須就他們有否向長者提供經濟援助提交聲明(俗稱「衰仔紙」)的安排;第六,設立了長者生活津貼,補助65歲或 以上有經濟需要長者的生活開支。

需要指出的是,回歸以來,香港特區政府不僅在政策設計層面完善社會救助制度上進行了創新和發展,而且致力於從源頭為社會救助制度的完善創造條件。這主要體現在香港特區政府對貧窮問題的關註上。為了更好地認識香港的貧窮問題,2005年,特區政府成立了「扶貧委員會」,目的是為社會不同界別提供一個平台,共同研究貧窮人士在經濟、就業、教育和培訓各方面的需要,並提出可行的建議,藉以幫助貧窮人士。不過,該委員會運作兩年後於2007年 6月 30日解散。2012年,梁振英出任香港特區第四任行政長官,扶貧工作成為特區政府的重點工作。同年12月,香港特區政府正式成立扶貧委員會,成員包括部分政府官員和非官方人士。扶貧委員會的職權包括檢視香港現時的貧窮情況和成因;檢討現行政策和制定新政策,達致防貧、扶貧、預防和減少社會孤立情況;統籌和監察防貧和扶貧政策的落實情況;邀請持份者參與;推廣地區為本的扶貧措施及監察香港的貧窮情況。2013年9月,扶貧委員會首次公布了香港的官方貧窮線。官方貧窮線採納「相對貧窮」概念,以政策介入前(即稅前和社會福利轉移前)的每月住戶收入中位數的50%為貧窮線。官方貧窮線的公布是香港社會救助制度發展史上的重要事件,標誌著特區政府社會政策思維的創新。

二、香港社會救助制度的主要特徵

作為一個城市經濟體,香港的社會政策體系是獨具特色的。香港沒有像眾多發達經濟體那樣建立起社會保險制度,而是把社會政策的重點放在由財政出資的社會救助制度上。香港也沒有追隨英國建立起普惠主義的福利國家體制,而是把社會政策的重點放在殘補性的社會救助制度上。可以說香港的社會救助制度在制度理念、制度設計和制度運行上都具有自己的特徵。

(一)制度理念

在制度理念上,香港社會救助制度結合了西方補缺型福利文化和東方儒家文化的影響。香港長期處於英國殖民統治之下,因而其社會救助制度的發展不可避免受到英國社會福利傳統的影響。由濟貧法傳統衍生出來的英國社會救助制度一直強調「值得救助者」與「不值得救助者」的區分,政府救助資源主要導向老人、小孩和殘疾人等「最不能自助者」身上。這個福利傳統對香港社會救助制度的發展有著深刻的影響。在西方補缺型社會福利文化的影響下,香港社會救助制度不追求高保障水平和廣保障範圍,而是面向社會弱勢群體,保障其基本需要。決策者有意避開西方福利國家的發展方向,努力在經濟發展和社會福利之間保持平衡,堅持走低稅制、低福利、高增長的路線。根據政府的思維,經濟增長和全民就業是最好的社會政策。

另一方面,作為以華人為主體的社會,香港社會救助制度也深受傳統文化的影響。受儒家文化影響,香港的華人信守孝道和家庭倫理,強調個人和家庭責任,認同勤儉節約、自食其力等價值觀。在實際生活中,市民遇到問題盡量在家庭內解決,解決不了才求助於社區和社會服務機構,最後才向政府救助。香港華人這些文化觀念和福利觀念自然也影響到政府的社會福利制度設計。長期以來,香港權力精英充分利用儒家文化的家庭功能實用主義(utilitarianChinesefamilism)和自力更生理念,說服市民不可過度依賴政府,放棄自我和家庭的責任。政府一直推崇「獅子山精神」,強調依賴自我勤勞解決問題,不依賴政府幫助是香港核心價值和社會美德。因此,我們可以看到,在香港社會救助制度中,社會互助和家庭責任得到了特別的強調。在綜援計劃中,與家人同住的申請人需要以家庭為單位提出申請,而且要通過包括資產審查和入息(收入)兩個方面的經濟狀況審查,在審查時會綜合考慮家庭成員的收入和資產情況。

不僅如此,香港社會救助制度也善於吸收新的社會政策理念,如「工作福利」政策理念。社會救助制度不僅從經濟上為受助人提供收入補償,而且運用工作福利和社會投資理念,通過「自力更生支援計劃」,為受助人提供教育、培訓及就業服務,協助他們改善人力資本和社會資本,實現再就業,從而達到自力更生的目的。香港的工作福利政策形成於1999年,政策背景是亞洲金融風暴之後,香港失業率高企,有勞動能力的綜援申請者不斷增加,同時在職貧窮問題也日趨嚴重。該政策最初的適用對象是有工作能力的綜援人士,後來擴大到其他與綜援人士狀況相似的群體。整個自力更生支援計劃的內容包括三個主要部分:積極就業援助計劃(AEA)、社區工作計劃(CW),以及豁免計算入息(DES)。根據這一計劃,年齡介於15~59歲、身體健全因失業而申領綜援的人士,都需要參加積極就業援助計劃。該計劃通過安排參與社區工作,令計劃參加者在尋找工作的同時,加強自尊、自信和培養工作習慣,為將來就業做好準備。同時,為了鼓勵申請人能夠積極就業和保持繼續工作的熱情,防止出現「養懶漢」的情況,綜援計劃還設置了豁免計算入息的機制。根據這一機制,在評估申請人應得的綜援金額時,申請人工作收入的一定比例可獲得豁免計算,不需要在援助金額中扣減。

(二)制度設計

在制度設計方面,香港社會保障制度重視以人為本,重視政府、社會組織和家庭等多元主體的協同作用,重視政策過程與預算過程的整合,重視政策之間的協調。我們從宏觀、中觀和微觀三個層面來分析香港社會救助政策的設計特點。

從宏觀層面來看,香港社會救助制度具有高度的嵌入性。香港社會救助制度不是孤立的制度安排,而是深深地嵌入到香港整體的公共服務體系和社會福利制度中。香港雖然是最自由的市場經濟體,但是政府承擔著既深且廣的社會福利職能。香港政府的公共支出約佔GDP的 20%,其中 超過一半用於社會福利與服務,包括教育、醫療、住房、社會救助、個人社會服務等,可見政府在民生保障方面擔當了重要角色。免費醫療服務體系、免費教育體系和公共房屋體系這些均等化的基本公共服務體系構成了香港社會保護體系的重要內容。社會弱勢群體可以直接依賴這些基本公共服務來滿足重要的社會需要,因而減少了對社會救助的依賴。而社會救助制度也可以聚焦於對貧困市民的收入補償,而不用過多顧及受助者的其他社會需要,從而發揮專一的安全網作用。

香港社會救助制度也深深嵌入了香港高度發達的公益慈善事業之中。香港社會組織形成的歷史比較長,數量比較多,作用比較大。在很長一段時間裡,社會組織和慈善團體承擔了香港主要的福利責任,只是到了20世紀 70年代,政府才把社會福利的責任承接過來。儘管如此,社會組織(非政府機構)依然是政府在社會福利領域的重要夥伴,它們在政府資助下,廣泛提供社會福利服務。可以說,香港發達的第三部門和公益慈善事業是香港社會救助制度有效運行的重要支撐。

從中觀層面來看,香港社會救助制度體系具有高度的整合性。這種整合性體現在政策體系、政策資源和政策主體三個方面。

(1)政策體系的整合性。香港社會救助制度的核心政策是「綜合社會保障援助計劃」。正如其名「綜合」(comprehensive)所示,該計劃總攬了針對不同弱勢群體的各類現金援助計劃,其政策對象(policyclients)涵蓋了因各種原因而陷入收入不足的市民,包括老人、殘疾人、病患者、失業者、低收入人士、單親人士、兒童等。除了老人和嚴重殘疾者外,香港社會救助制度沒有為特定群體制定單獨的政策項目。香港針對高齡人士和嚴重殘障人士等特定群體制定的社會救助政策是「公共福利金計劃」。此外,為了協助市民應對各種意外風險對生活帶來的影響,香港社會救助政策體系還包括三個特別計劃:暴力及執法傷亡賠償計劃,交通意外傷亡援助計劃以及緊急救濟計劃。這三個特別計劃可以視為香港社會救助制度體系中的「救急難」計劃。這些計劃解決了市民在特定危機狀況和困境下的具體需要,也為市民的見義勇為行動提供了經濟保障。

(2)政策資源的整合性。香港沒有再分配性質的社會保險制度,相對貧窮問題一直很嚴重。應對貧窮問題的主要制度安排是以綜援為代表的社會救助制度。在西歐發達福利國家,社會支出的一半以上用於養老保險和社會救助。香港由於沒有社會保險制度,因而更多的資源投入了社會救助領域。加上沒有其他部門爭奪,大量公共資源進入了政府社會福利署。根據官方資料,在2014— 2015年度,特區政府投入社會福利的實際經常開支達543億港元,占政府經常開支的17.8%。按 政策領域分,這是香港政府第二大支出領域。這些公共資源主要是用於社會救助項目。在2013— 2014年度,社會福利署的實際開支總額達到537億港元。在這537億港元中,384億用於了社會救助項目,也就是用於給有需要人士發放經濟援助金,佔總支出的72%。在 2014—2015年度,社會福 利署的實際開支總額為 561億港元,其中 393億港元用於社會救助項目,佔總支出的 70%。 可見, 香港政府在社會救助領域投入了大量資源,而且這些資源都整合在社會福利署。

(3)政策主體的整合性。儘管社會救助政策的對象是多元的,而且涉及教育、醫療、就業、住房等多政策領域,但是在香港,差不多只有一個核心政策主體,那就是政府的社會福利署,尤其是其中的社會保障科。特區政府社會福利署是香港社會救助制度的主管機構。作為重要的政策部門,社會福利署職權較為獨立,資源比較充裕。社會福利署內設的社會保障科專門負責社會救助項目的管理和實施,並通過在全港各區設立41個社會保障辦事處負責具體事務,實施垂直管理。香港的社會救助項目,包括綜合社會保障援助計劃、自力更生支援計劃、綜援長者廣東及福建省養老計劃、公共福利金計劃、暴力及執法傷亡賠償計劃、交通意外傷亡援助計劃、緊急救濟計劃等等,都由社會福利署社會保障科及地區社會保障辦事處負責。

從微觀層面來看,香港社會救助政策項目具有高度的細分性和精準性。基於以人為本的理念,香港社會救助政策力圖避免「一刀切」的政策制定傾向,而是根據貧窮人口的不同特點和不同需要進行細分,分類救助,增強了制度的操作性和適用性。以綜援為例,該計劃主要是向有需要的市民提供現金支持。綜援計劃沒有設立單一的援助標準,而是充分考慮了受助者的特殊需求,援助項目高度細化。根據不同的受助人及其不同需要,進行分類援助。除了按年齡、健康狀況作為援助對象的確立依據之外,還將每個類別細分為單身人士和家庭,依據家庭成員的人均收入和資產來確定救助水平。相應地,援助金也分為三類,分別是標準金額、補助金和特別津貼。這些援助金的發放也因受助人的情況及其特殊需要而設定不同的金額。在綜援標準金額方面,香港存在著多條線。這種個性化的救助,既保障了受助人的基本需要,也保障了其特殊需要;既體現了統一性,又體現了差異性。

(三)制度運行

在制度運行方面,香港社會救助制度具有執行機構相對單一、資源比較充裕、專業化水平高的特徵。以綜援計劃為例,其制度運行有以下特點:第一,政策目標對象定位(目標瞄準)清晰,資格要求明確。第二,資格審查嚴格,程序公開,手法專業。第三,依法監管,處罰嚴厲。最引人注目的是,將福利欺詐行為刑事化。第四,保障市民社會權利。香港政府不僅對福利欺詐行為處罰嚴厲,同時也依法保障市民的社會福利權利。社會福利署的救助工作受到「社會保障上訴委員會」的約束,申請人在遇到不公時可以通過上訴或投訴尋求救濟。

社會福利署社會保障科及地方社會保障辦事處有一支專業的工作隊伍,專心負責社會救助政策實施,不需要兼顧其他社會福利事務。由於社會救助計劃是向申請人提供現金支持,而且不需要申請人事先供款,因而存在道德風險,容易出現用虛假資料騙取救助金的欺詐行為。為了防止出現欺詐行為,綜援計劃在實施中主要採取了入戶調查方式和特別調查方式。在專業社工對申請人進行入戶調查后,社會保障辦事處還會派出特別調查組負責對申請人的家庭經濟情況進行核實。特別調查組下設五個特別調查隊:包括兩個詐騙案調查隊、一個詐騙案評算隊、一個資料核對隊和一個重點調查隊。詐騙案調查隊負責對涉嫌欺詐的個案進行深入調查;詐騙案評算隊負責計算及追收涉嫌欺詐個案的多領款項;資料核對隊主要負責與其他政府部門和機構進行相關資料的核對,偵查濫用社會福利的情況;重點調查隊負責全面覆檢被抽查個案並進行質素檢查!以確保資料完整、所批核金額準確和符合社會保障工作程序指引。經過特別調查隊的調查,可以進一步保證申請人所呈交資料的完整性與真實性,從而起到審核調查過程中的雙重保障作用。不僅如此,特別調查還可以維護綜援審批過程中的程序公正性,從而保障市民的社會福利權利。

社會福利署的社會保障科對綜援計劃進行直接管理,同時設立了獨立的社會保障上訴委員會。市民如果對綜援計劃、公共福利金等的申請資格和發放情況存在不滿,可以向社會保障上訴委員會提起上訴。對於涉嫌欺詐行為的處理,香港的法律條例明確規定,騙取綜援屬於刑事犯罪,一旦發現申請人有騙取綜援的行為,不僅會導致申請人失去領取綜援的資格,情形惡劣者將被判處長達十四年的監禁。據社會福利署的資料顯示,在2014—2015財政年度有295人被判入獄,2015—2016財政年度有 165人被判入獄,還有一些人受到其他刑事處罰。成立社會保障上訴委員會公平處理受助者的申訴,以及對涉嫌福利欺詐及濫用個案的刑事化,被視為香港社會救助制度對內地的重要啟示。 香港社會救助制度運行的另一特徵是重視與社會組織的協同合作。香港政府承擔社會救助主體責任,但不包攬責任,而是積極發揮社會組織在社會救助中的作用,形成了個人自主、社會互助和政府救助的協同作用。例如,在綜援申請過程中,政府非常重視專業社會工作者的作用。當社會保障處接收到申請人的綜援申請后,會派出專業社會工作者對申請人進行入戶調查。通過與申請人面對面的接觸,專業社工可以在有限的時間內了解到申請人的基本情況和需要,獲得比較真實的一手資料。同時,專業社工還可以運用專業的工作方法與申請人進行良好的溝通,並指導其填寫「綜援申請表」。又如,在自力更生綜合就業援助計劃的實施過程中,社會福利署採用服務外判的方式,委託社會組織為有勞動能力的綜援申請人提供一站式的綜合就業援助服務,協助他們克服就業障礙,重返勞動力市場。

三、香港社會救助制度對內地的啟示

保障公民基本生活,促進社會公平,維護社會和諧穩定是現代國家治理能力的重要指標,也是實現政府治理合法性和有效性的重要支撐。改革開放以來,特別是進入21世紀以來,政府加快推進以改善民生為重點的社會建設,持續加大民生領域投入,取得了令世人矚目的成就。其中,作為「托底線、救急難」的社會救助制度經歷了從救濟到救助、從補缺型到制度型、從零散性到綜合性、從單一性向多元化的現代轉型,並取得了良好的社會救助效果。然而,當前社會救助制度仍然存在著應急式的「兜底」思維、「打補丁式」的制度發展路徑,以及社會控制主導的救助方式選擇等問題。隨著經濟社會的發展,社會救助制度還面臨著經濟新常態、城鎮化發展和人口快速老齡化等帶來的新挑戰。如何在完善社會救助制度的基礎上實現治理模式的創新是值得思考與探究的重大課題。他山之石,可以攻玉。在這方面,香港特別行政區在社會救助領域的成功經驗,可以為內地社會救助制度的完善提供有利的借鑒。

內地和香港的社會救助制度,特別是香港的綜援制度與內地的低保制度兩者之間具有很大的相似性。不過,相較於香港的綜援制度,內地的低保制度在目前來看還存在一定的缺陷,如低保資格過於僵硬、待遇標準偏低、對象分類不清、審核過程欠專業、對福利欺詐行為缺乏有效約束力等。在這裡,我們從四個方面談談如何借鑒香港社會救助制度發展的經驗,完善內地社會救助制度。

第一,積極推動基本公共服務均等化,把社會救助制度嵌入基本公共服務體系。香港是典型的自由資本主義,社會貧富差距大,但社會總體保持繁榮與和諧,應該說社會救助制度功不可沒。以綜援計劃為代表的社會救助制度之所以能平穩運作併發揮社會安全網作用,一個重要原因是它與香港普惠和均等的基本公共服務體系相融合。在香港,教育、醫療等基本公共服務發揮著重要的社會保護作用。由於政府在教育、醫療等基本公共服務方面扮演了主導作用,香港市民無論貧富都可以享受免費醫療和教育服務。而社會救助制度則專註於為低收入的社會底層和遭遇社會風險的市民提供收入補償,讓其基本需要得以保障。內地由於基本公共服務發展不足,且遞送不均衡,社會救助制度不得不扮演超越其能力的作用,不堪重負。例如,由於醫療服務發展不均衡,不僅低保家庭、低收入家庭面臨「看病難」「看病貴」的困境,甚至一些中等收入家庭都可能面臨因病致貧的風險。為了應對高昂的醫療費用,內地的社會救助制度不僅要為因病致貧的家庭提供低保,為低保人員繳納醫保費用,提供醫療救助,而且還要使用臨時救助、啟動救急難機制來協助低保人員。從政策設計來看,低保的功能是為社會中最貧困的人群提供最基本的生活救助,保障其最低的生存要求。然而,近年來,越來越多的因病致貧、因病返貧家庭成為低保救助對象。可以說,低保的保障條件出現了從保「貧」變為保「病」的新趨勢。近年來,儘管內地社會救助制度不斷發展和完善,但由於基本公共服務發展不足,社會救助制度的托底功能依然不能做到功德圓滿,無法承載因基本公共服務缺乏帶來的重負。

第二,大力發展社會組織和公益慈善事業,助力社會救助制度。社會救助制度的有效運行,不僅需要政府主導作用的發揮,也需要良好的社會環境。香港社會救助制度的有效運作,除了政府在社會救助領域充分承擔財政責任和社會福利署的專業服務和管理外,一個重要的原因是香港社會組織成熟,公益慈善事業發達。社會組織具有特定的組織宗旨,其救助對象具有特定性,對部分特殊救助對象實施救助能夠很好地做到「對症下藥」,從而實現救助效果最大化。由於社會組織成熟和慈善事業發達,香港政府不僅可以利用社會公益慈善資源發展社會救助,而且還可以委託社會組織營運社會救助項目,從而實現政府與社會組織在社會救助領域的合作共治,共同增加社會救助服務的數量和提升服務質量,造福香港市民①。內地正在積極推進社會創新,發展社會服務,由於歷史欠賬多,再加上城鄉差距、地區差距大,需要政府投入的領域和項目多,公共財政捉襟見肘,難以勝任。這個時候如果能夠得到社會組織的支持,政府的努力效果就可以得到放大。在社會救助領域,如果有成熟的社會組織的協同,無論是低保對象的瞄準,公眾需要的識別,還是救急難機制的運行,以及低保對象各項需要的滿足,都會得到社會組織的助力,從而更好發揮社會救助制度的功效,彰顯社會救助制度的作用。因此,各級政府需要認真探索如何把社會組織整合到社會救助制度之中。

第三,重視社會救助在實現共享發展理念方面的作用,不斷提高社會救助水平。香港政府雖然無意在香港發展福利國家制度,並堅守量入為出的謹慎財政原則,但是卻努力通過社會救助制度把香港發展成為一個有關愛的社會。在香港,政府在社會救助領域投入了大量資源。在一個人口只有七百萬的社會,政府每年投入了差不多四百億港元用於社會救助政策,大約15%的家庭是社會救助制度的受益者。而在擁有13億人口的內地,每年用於城鄉低保的公共支出大約是 1600億元人民幣。相對於低保制度,香港的綜援制度擁有更多的公共資源,能夠為收入不足的市民提供更高的援助水平,照顧市民更多的需要。不僅如此,香港綜援制度還建立了制度化的綜援標準調整機制,能夠根據經濟發展狀況及時調整綜援水平。

儘管內地在經濟發展水平方面與香港還有一段距離,期待政府實施高水平的社會救助是不切實際的,但是,隨著經濟的發展,特別是政府財政能力的提升,基於共享發展的理念,政府要樹立起通過社會救助制度讓弱勢群體分享經濟發展成果的政策思維,在發展經濟的同時穩健地提升社會救助的水平。為此,政府不僅要逐步擴大城鄉低保的覆蓋面,而且要實質性地提升低保標準和低保的替代率。目前,內地的低保水平在提高,但低保覆蓋面卻在下降。根據民政部的資料,從 2004年到 2014年的十一年間,全國城市低保標準呈現穩步上升趨勢,由 2005年的每人每年 1962.19元上升到 2014年的每人每年 5162.13元,升了 2.6倍。可見,從全國水平來看城市低保 標準不斷提高。與此同時,我們也發現,在同一時期,全國城市低保總人數出現了先緩慢上升,后逐漸下降的趨勢。2004年全國城市低保總人數為2205萬人,到2009年城市低保總人數上升到峰值,達到 2345萬人。但是,自 2010年開始,城市低保總人數呈現逐年下降趨勢,到 2014年,全國城市 低保總人數下降到 1877萬人,下降了 468萬人。不僅如此,城市低保覆蓋面總體上呈現不斷的下 降趨勢,由 2004年的 683%下降到 2014年的 472%,11年間覆蓋面縮減了 2個百分點。

低保政策發展中這種「標提量減」悖論的出現需要認真研究。一個可能的原因是以絕對貧困 為基礎建立的低保制度的發展已經走到了盡頭,需要一個政策上的觸底反彈。在這方面,香港的社會救助制度可以提供一定的借鑒。香港的綜援標準相對於香港的經濟發展水平雖然不高,但綜援政策的設計卻參考了相對貧困的理念。值得注意的是,香港的綜援制度和內地的低保制度雖然都是現金援助,都有收入保障的功能,但香港的綜援制度強調的是為有需要的市民提供收入補償,而內地的低保強調的是最低生活保障。強調最低生活保障的一個後果是,當整個社會收入水平都提高后,底層群眾最低生活保障水平難以得到相應的提高,因為最低生活水平所需要的成本存在剛性。前述低保「標提量減」的悖論表明,在現有的政策設計下,低收入的城市居民不會因為低保標準的提高而受益,因為他們不高的收入總是高於不斷提升的低保標準,因為低保標準建基於絕對貧困,而城市中處於絕對貧困的市民數量相對穩定。有鑒於此,內地低保制度可以借鑒香港社會救助制度的經驗,在相對貧困理念的基礎上重構城市低保制度,把「最低生活保障」調整為「最低收入保障」,從而改變低保標準提高而覆蓋率下降的現象,讓更多的城市居民受益。

第四,整合社會救助資源,提高社會救助執行效率。在香港社會救助政策的設計和執行中,政府社會福利署扮演了關鍵角色。社會福利署肩負社會救助政策的擬定、政策檢討、經費發放、社會組織監管、專業指導等職責,統一管理幾乎全部社會救助計劃,統籌社會救助資源,具有較大的獨立性。反觀內地,現有的社會救助項目分散在不同的政府部門。其中,民政部門主管最低生活保障、農村五保供養、受災人員救助、醫療救助、臨時救助五大項工作,教育部門、住建部門及人社部門分別主管教育救助、住房救助、就業救助。社會救助管理的分散,帶來了各專項救助制度規劃與發展不一致、各有各的工作班子、救助管理缺位和越位的現象時有發生,導致救助信息、救助資源難以整合等問題。近年來,內地陸續出台了一系列社會救助政策措施,但效果不大理想,其原因在於各項救助制度各自為政,管理過於分散。儘管投入的救助資源看起來很大,但分散在各部門的資源卻十分有限,不能形成救助的合力,實際救助效果大大低於政策設計預期。因此,要從保基本、兜底線、促公平的原則出發,不斷健全涵蓋基本生活、醫療、住房、教育、就業救助等在內的救助體系,在實現救助制度功能整合的基礎上,做好專項救助與臨時救助的銜接,促進社會救助體系均衡合理化發展。同時,要進一步理順社會救助管理職能。為此,一個穩健的對策是建立健全政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合的社會救助工作協調機制,在實際工作中充分發揮民政部門的牽頭作用,有關部門共同認真抓落實,通過建立社會救助聯席會議制度等方式形成社會救助工作聯動機制。一個更大膽的設想是把分散的社會救助職能集中在民政部門,讓民政部門像香港社會福利署一樣,統一管理各項社會救助項目,同時提升社會救助工作人員的專業水平,從而達致整合社會救助資源,提高社會救助力度的目的。

四、結 語

回歸以來,香港的社會救助制度不僅得到了延續,而且因應社會經濟狀況的變化而不斷完善。香港是經濟發達地區,但整體社會福利水平跟不上經濟發展水平,社會不平等問題突出。在這種情況下,特區政府非常倚重社會救助制度在縮小貧富差距、緩和社會矛盾、維護社會和諧方面的作用。雖然特區政府無意在香港發展福利國家體制,但在社會救助方面承擔了主導作用,為社會救助制度投入了巨大的資源,保障了制度運行的有效性和穩定性①。政府在社會救助上的擔當以及大量資源的投放,是香港社會救助制度給人留下的最深刻印象,也值得內地政府學習和借鑒。在制度設計方面,香港社會救助制度因應不同人群及其不同需要核定救助標準,而不是簡單劃定單一標準,同時針對救助對象的特殊需要提供不同的補助金。這樣的制度設計具有高度的細分性和精準性,可以更好地回應市民的需要,同樣值得內地學習借鑒。

當然,隨著人口老齡化的發展、經濟增長的放緩、家庭結構的變化,以及社會福利價值觀的變遷,尤其是個人權利意識的提升,香港社會救助制度也面臨著嚴峻的挑戰。就業保障的缺失、在職貧窮的增加、跨代貧窮的出現,以及老人和兒童貧窮問題的惡化,這些都是香港社會救助制度難以承受之重,需要特區政府進行不斷的政策創新和制度創新。由於內地正在大力推進社會建設,開展社會創新,香港與內地之間在這一領域應該有很大的交流和合作空間。



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