美軍艦進入南沙群島島礁鄰近海域遭中方驅離，「航行自由」的本質是什麼？

原標題:美軍艦進入南沙群島島礁鄰近海域遭中方驅離，「航行自由」的本質是什麼？

針對5月25日美國海軍「杜威」（Dewey）號軍艦未經政府許可，擅自進入南沙群島有關島礁鄰近海域，實施所謂的「航行自由行動」，海軍「柳州」號和「瀘州」號導彈護衛艦對美艦進行了識別查證，並予以警告驅離。這是維護南沙群島海洋權益的合理行為和合法舉措，不容置疑。

國防部新聞發言人指出，對於美國軍方這種炫耀武力，推動地區軍事化，且極易引發海空意外事件的行徑，軍隊表示堅決反對並已向美方提出嚴正交涉。外交部發言人指出，美方軍艦有關行為損害主權和安全利益，極易引發海空意外事件，中方對此表示強烈不滿和堅決反對。

美國海軍「杜威」號軍艦進入南沙群島美濟礁12海裏海域的所謂航行自由行動，是美國川普新政府成立以來在南海諸島實施軍事行動的第一次，預計美國新政府今後在南海諸島的諸如此類的行動仍將繼續實施，以遏制在南海諸島的行為和活動，持續挑戰在南海的主權和海洋安全利益。

一、美國軍艦行動性質：航行自由還是無害通過？

中美兩國在南沙群島有關島礁鄰近海域實施所謂的「航行自由活動」的爭議焦點為：這些海域為何種法律地位的海域，以及在該海域實施航行自由行動的性質的對立上，集中表現為這種行為是航行自由還是無害通過？

對於南海問題爭議，美國認為在南海諸島尤其在南沙群島的主權爭議問題上美國不持立場，希望相關國家依據國際法通過和平的方法予以解決，而不訴諸武力或威脅使用武力，也不採取單方面改變現狀的行動，但須確保包括美國在內的國際社會在該海域的航行和飛越自由。同時，美國認為，在南沙群島佔據的島礁屬於低潮高地，無法主張領海，更無法主張更多的管轄海域（例如，專屬經濟區和大陸架）。所以，美國有在南沙群島有關島礁12海里內（所謂的公海）的航行自由權，並不需要政府的批准或許可，同時，其軍艦在該海域內的行為行使的是非無害通過權而是航行自由權。

政府認為，美國軍艦未經許可在南沙島礁鄰近海域（12海里內）的航行自由行動，損害了在該海域的主權和安全利益，其不是在公海的航行自由，而應受到在領海內的軍艦無害通過的國內法規的制約，應嚴格遵守事先許可或通告制度。

可見，中美兩國爭議焦點為：軍艦在南沙群島有關島礁鄰近海域（12海里）的法律地位。那麼，美國軍艦在南沙群島有關島礁鄰近海域實施所謂的航行自由活動的海域地位應該如何界定呢？這必須考察《聯合國海洋法公約》針對海域地位的規範性制度。

二、海洋法體系下的海域類型及法律基礎

從《聯合國海洋法公約》體系看，其依據陸地支配海洋的原則不僅規範了各國主張海域的權利，而且規範了各種不同海域的法律地位包括沿海國和使用國在各種不同海域的權利和義務，以及解決海域權利爭議的程序和方法。

即在《聯合國海洋法公約》體系中，規範了四種類型的海域。第一，需要國家宣布或聲明的海域，例如，領海，群島水域和專屬經濟區；第二，不需要國家宣布或聲明的海域，例如，200海里內的大陸架；第三，需要國際機構（大陸架界限委員會、國際海底管理局）核准的海域，例如，200海裡外大陸架，國際海底區域礦區；第四，潛在的管轄海域，即沿海國未公布領海的基點和基線，但具有管轄權的潛在的海域。

在南海諸島問題上，政府於1996年5月15日宣布了包括西沙群島在內的領海基線，但由於多種原因迄今未公布在南沙群島的領海基點和基線，所以在南沙群島的海域範圍及性質是不確定的。但依據《政府關於領海的聲明》（1958年9月4日）第1條和第2條以及《領海及毗連區法》（1992年2月25日）第2條和第3條，有在南沙群島以直線基線確定12海里範圍內的海域為領海的權利，同時，對於外國軍用船舶進入領海應得到政府的許可或批准並應遵守政府的有關法令，對於違反法律法規的外國軍用船舶的行為，可令其立即離開領海並承擔損害責任（《政府關於領海的聲明》第3條和《領海及毗連區法》第6條和第10條）。

可見，美國軍艦在南沙群島有關島礁鄰近海域尤其在12海里內的航行自由行動位於在的潛在管轄海域（領海）的行為，應受到關於軍艦無害通過領海的國內法的制度性約束。

三、海洋權利主張爭議：整體論與個體論

另外，應該指出的是，中美兩國在南海諸島上的另一爭議焦點表現為：在南沙群島佔據的島礁的法律地位問題上，即在南沙群島佔據和建設的海洋地物是屬於何種法律地位的問題，換言之，在南沙群島佔據和建設的海洋地物到底是島嶼、岩礁，還是低潮高地。為此應分析《聯合國海洋法公約》的有關條款內容。

美國認為，在南沙群島佔據的海洋地物是低潮高地，所以依據《聯合國海洋法公約》第13條的規定，如果低潮高地全部與大陸或島嶼的距離超過領海的寬度，則該高地沒有其自己的領海。同時，《聯合國海洋法公約》第7條第4款規定，除在低潮高地上築有永久高於海平面的燈塔或類似設施，或以這種高地作為劃定基線的起迄點已獲得國際一般承認者外，直線基線的劃定不應以低潮高地為起迄點。鑒於現今已在南沙島礁佔據的有關島礁完成了陸域吹填工程並建設了相關設施，避免因行為造成的既有事實，所以美國為阻遏依此主張管轄海域並擴大管轄範圍，並預測對所謂的航行和飛越自由帶來損害，進行了諸如軍艦進入南沙有關島礁12海里內的所謂航行自由行動，以消除的權利主張擴大化趨勢。

在此應該指出的是，儘管在《聯合國海洋法公約》第121條中規定了島嶼具有與陸地同等的法律地位，可主張相應的海域範圍的內容。但由於在南沙群島的海域權利主張並不是以單個海洋地物予以主張的，而是以南海諸島中的群島整體主張海洋權利的，例如，《領海及毗連區法》第2條，所以，美國軍艦未經政府許可擅自進入南沙群島有關島礁12海里範圍的行為並不是所謂的航行自由行動，而是軍艦在領海內的無害通過制度，理應受到關於領海內的法律規章的拘束。這是政府應對美國軍艦擅自進入南沙群島潛在管轄海域予以管制的理據。

四、結語

不可否認，美國軍艦未經政府許可或通報政府在南沙島礁有關島礁12海里內實施的所謂航行自由行動，極易造成海空安全不測事態，也不利於中美兩國軍事部門於2014年10月締結《重大軍事行動相互通報機制諒解備忘錄》和《海空相遇安全行為準則諒解備忘錄》以及後續附件協議（2015年9月）的執行和效果，損害中美關係的發展進程，更不利於和東盟國家間改善關係、緩和南海爭議的努力措施。

因此，如果美國軍艦的這種所謂的航行自由行動繼續進行，只會促使軍隊進一步加強能力建設，提升堅定捍衛國家主權和安全的措施，包括南海領海制度的進一步完善，並呈現軍事化的發展趨勢，進而損害亞太區域安全秩序包括海洋安全秩序。這種態勢是應該予以努力避免的。（作者繫上海社會科學院法學研究所研究員，海洋發展研究中心研究員，海洋發展研究會海洋法治專業委員會副主任委員、秘書長）