出台「信託公司條例」勢在必行

近年來,信託公司行業呈現持續、健康、穩健發展態勢,是金融服務實體經濟的重要力量和人民群眾有效配置資產、增加財產性收入的重要途徑,也已成為開創和引領現代資產管理行業的主要載體。但隨著行業快速創新發展,信託公司監管立法缺失問題日益凸顯,亟待解決。「信託公司條例」立法工作的必要性和緊迫性尤為突出。

信託業在國民經濟中的重要地位

從資產規模看,近幾年來,信託業管理的資產規模一直僅次於銀行業,成為第二大金融子行業。截至2016年年末,全國68家信託公司管理的信託資產規模達20.22萬億元,全行業固有資產5569.96億元,所有者權益4501.86億元。從服務實體經濟看,信託業是金融服務實體經濟的重要支撐力量,60%以上的信託資金都投入了實體經濟領域。在貫徹落實國家產業結構調整和宏觀經濟政策時,更有針對性和時效性,如推出鐵路發展基金專項信託業務,滿足國家戰略需要;開展資產證券化業務,探索不良資產收益權轉讓試點,有效盤活存量資金,為產業升級改造提供資金支持;通過股權投資、特定資產收益投資、應收賬款受益權融資等多種方式支持中小微企業發展,拓寬其融資渠道;發展土地流轉信託、消費信託等特色業務品種,把資金引入「三農」和新興消費領域。從增加人民群眾財產性收入看,2016年,信託業為受益人實現收益7587億元。

信託業的特殊定位

信託業是資產管理行業的開創者和主導力量,這從全世界看,都是獨一無二的。1970年以來,資產管理行業已成為全球金融業中最重要、最具影響力和活力的板塊,與西方國家以銀行或基金為主導不同,資產管理行業的主要載體就是信託公司,甚至可以說信託公司開創和引領了的現代資產管理行業。

另一方面,信託業又不同於傳統的銀行業、證券業和保險業,沒有專屬的「業務領地」。缺乏明確的定位和法律認可,是困擾信託業發展的最大頑疾。30多年來,信託業始終處於「大發展—大整頓」的怪圈,由於制度保障不足,信託業只能摸索前行,先後經歷了五次清理整頓的「陣痛」,跌宕起伏、歷盡波折,儘快在法律上解決行業定位問題已成為全行業的呼聲。

信託業轉型創新發展的客觀需要

信託業在取得巨大成就的同時,也不得不面對「行業發展大而不強」、「戰略定位模糊不清」、「風險管理簡單粗獷」、「統一市場尚未形成」、「行業形象依然欠佳」的客觀現實。

從行業發展的角度看,信託登記制度、信託公司分類經營和監管機制、信託公司監管指標體系、設立專業子公司、信託公司股東責任和恢復與處置計劃等重要內容需要通過「信託公司條例」的制定來明確和規範。

目前,信託公司創新轉型已到關鍵階段,迫切需要國家出台行政法規給予必要的支持。如信託公司開展房地產信託投資基金業務、發行金融債、次級債、信託公司公開發行上市、信託受益權質押和交易等均需要行政法規層級的依據。

現行信託業監管法律體系缺位

在現行信託業監管法律體系中,《信託法》是規定信託關係的民事法律;《銀行業監督管理法》僅授予銀監會對信託公司的監管權,但沒有具體的監管規則;信託業日常監管主要依靠銀監會制定的部門規章和其他規範性文件。在法律和部門規章之間,缺少一部全面規範信託公司業務和監管的行政法規。

一是信託業上位法缺失。2001年頒布施行的《信託法》明確受託人可以採取信託機構形式從事信託活動,奠定了信託業的法律基礎,但沒有具體規定營業性信託的監管規則。

二是信託配套制度缺失,亟須立法完善。《信託法》關於信託登記、公益信託和營業信託等配套制度的規定較為簡略或未作出明確規定,影響了信託財產獨立性、安全性制度功能的發揮,不利於維護信託受益人的利益,也不利於信託公司持續健康發展。

三是現有監管立法層次較低,亟須提升立法層級。在市場經濟改革和轉型發展進入深水區的形勢下,以部門規章為主的信託業法律體系已經不能適應信託業的快速發展。當前,銀監會主要依據《信託公司管理辦法》、《信託公司集合資金信託計劃管理辦法》等部門規章和規範性文件對信託公司進行監管,法律層級較低。上述部門規章和規範性文件與《信託法》等法律之間層級跨度過大,缺乏必要的行政法規銜接,亟須研究制定「信託公司條例」,提升行業立法層級。特別是,近年來監管部門根據相關實踐總結提煉出新的、行之有效的監管經驗亟待上升到法律法規層面。

信託業立法遠落後於其他金融子行業

2001年,國務院辦公廳印發《關於〈中華人民共和國信託法〉公布執行後有關問題的通知》(國辦發〔2001〕101號),明確國務院制定《信託機構管理條例》,至今尚未出台,需要抓緊補課。

與其他金融子行業相比,商業銀行、證券公司、保險公司、基金管理公司在法律層面均有《商業銀行法》、《證券法》、《證券公司條例》、《保險法》、《證券投資基金法》等作為上位法依據。即使與私募基金業比較,「私募投資基金管理暫行條例」也已列入《國務院2016年立法工作計劃》的「第一類」。信託業立法嚴重滯后的嚴峻現實,凸顯了加快「信託公司條例」立法的必要性和緊迫性,以推動信託業穩健有序發展。

完善信託法律保障機制至關重要

經過改革開放以來30多年的財富積累,已經形成了較大規模的財富階層和巨額的可投資金融資產,對資產進行有效配置和管理的需求極為迫切。根據波士頓諮詢公司(BCG)的研究,截至2015年年底,個人可投資金融資產總額約為113萬億元人民幣,較前一年增長24%;預計到2020年底,個人財富將保持12%的年均複合增長率,達到200萬億元人民幣。高凈值家庭(可投資資產超過600萬元人民幣)的數量將從2015年的207萬戶增長到388萬戶,保持年均13%的增速。

在金融開放的大背景下,以信託業為代表的資產管理行業面臨國外成熟資管機構的巨大競爭壓力,財富外流的趨勢已經較為明顯。截至2015年年底,個人跨境投資金額規模約6000億元人民幣(離岸投資規模約為其8倍),且跨境投資的增速明顯高於離岸投資。

金融業特別是資產管理行業的競爭,很大程度上是法律制度和監管能力的競爭。除信託公司需要提升自身競爭力外,進一步規範和完善營業性信託監管制度,完善信託的法律保障機制至關重要。以家族信託為例,龍湖地產吳亞軍、蔡奎家族將577億元的家族財富在香港通過滙豐國際信託設立家族財務信託,有效地實施了財產隔離,使龍湖地產在兩人的離婚案中並未受到太大影響。吳亞軍、蔡奎家族之所以選擇在香港設立家族信託,主要原因就在於香港地區完善的信託法制和對營業性信託機構的有效監管。

為儘快出台「信託公司條例」,銀監會開展了大量研究、論證工作,國務院法制辦也已啟動立法程序。下一步,銀監會將積極配合國務院法制辦做好相關立法調研、論證及修改工作,推動「信託公司條例」早日發布實施,促進信託業深挖獨有的制度優勢,在推動國家經濟社會發展中發揮更重要的作用。

(作者為全國人大代表、銀監會信託部主任)