報告精讀 | 新興經濟體藍皮書：金磚國家發展報告（2017）

近日，由社會科學院林躍勤、復旦大學周文主編，社會科學文獻出版社出版發行的《新興經濟體藍皮書：金磚國家發展報告（2017）》新書發布會在北京舉行。

合作是全球化、信息化時代的主旋律，也是每一個參與主體借力發展的強勁引擎。積极參与各種合作機製成為各個國家和地區加速自身發展的重要選擇。對於后發國家而言，藉助合作紅利彌補發展短板是加速發展和后發趕超的關鍵因素。但集體合作機製成效既是機制參與者付出與收穫的結果，也是影響和決定該機制存在、發展及前途命運的因素。

金磚國家致力於藉助合作優勢實現共享發展，其合作機制業已走過十餘年曆程，不斷拓展、鞏固、強化，如金磚國家新開發銀行和應急儲備基金已經設立並運行，開始為金磚國家的重要建設項目提供金融產品和為金融穩定提供支持；金磚國家連續成功舉辦了8屆峰會以及一系列的部長級會晤，建立了其他領域和層次的會晤和交流機制，為金磚國家重大合作奠定了穩固基礎；金磚國家共同參與成立亞投行、促進了參與者彼此互補優勢的發揮以及增長；金磚國家通過協商機制在諸多國際問題上協調立場，提升了在國際舞台的話語權；等等。但也得承認，金磚合作機制並未取得令人滿意的成效，合作機制本身尚不成熟穩固，機制化、法制化不足，導致其穩定性、可預期性及效率性不高等，均是金磚國家合作機制面臨的困境和挑戰。因此，深入探討集體合作機制建設與合作效率之間的內在規律以及通過機制建設達到提升合作成效的機理與途徑，就成為成長中的金磚國家合作機制研究的焦點以及創新、成熟發展實踐的核心問題。

藍皮書在對金磚國家合作機制及其對經濟社會發展所產生的推動作用進行回顧的基礎上，對創新該合作機制對於提升集體合作成效、提高合作機制生命力、競爭力和影響力的重大意義、存在的挑戰和短板、應取的對策思路等進行分析，還對「金磚五國」經濟發展最新態勢及參與全球經濟治理狀況進行了分析。

合作機制完善將促進金磚國家發展模式轉變和穩定持續發展
藍皮書指出，通過共建合作機制深化合作，金磚國家能夠為加強各項合作增強凝聚共識、強化意志、引導行動、保障落實，加強發展戰略與發展模式、發展經驗的交流比較和借鑒，合理解決內部競爭，包括推動各成員國的貿易便利化［指合作國家間簡化和協調貿易手續，包括貿易所需數據的搜集、展現、交流和處理，如進出口手續（許可、檢驗和海關等）、支付、運輸形式、保險和其他金融要求］、解決貿易矛盾，大大減少經濟合作成本，及時協調各方利益，提高各自發展潛能、促進戰略優化、資源共享和共贏發展，還可以提升金磚國家的整體競爭力，追趕其他經濟合作組織。

金磚國家合作機制對金磚國家務實合作的積極影響逐漸擴大
藍皮書指出，逐漸健全的合作機制對合作實踐產生的支持保障和激勵作用日益顯現。如歷次峰會宣言形成的銀行、金融及貨幣政策合作，推進全球金融治理共識及相關決議等促成了金磚國家新開發銀行、金磚國家應急儲備基金的建成和運行以及亞投行的成立，為促成金磚國家在國際貨幣基金組織和世界銀行等的份額權和投票權的增加提供了強大支撐；金磚國家工商理事會的成立及深度合作促進了金磚國家貿易便利化以及經貿投資活動的活躍和繁榮等。

儘管金磚國家合作機制逐漸完善和對金磚國家各項合作發揮著日益重要的作用，但是，現有的合作機制依然存在一些不足之處。

第一，金磚國家合作機制尚不夠完整和健全。雖然金磚國家合作不斷拓展、深化和穩定化，但迄今金磚國家合作機制還是主要涉及經貿、金融、全球治理協調等少數領域的立場協調的鬆散合作機制。同時，缺乏常設機構和統一的約束性規範文件。目前金磚國家建立起來的經濟合作機制主要是領導人峰會主導下的多論壇式的態度交流，各成員國就雙邊或多邊的合作內容達成協議后簽訂合作文件，合作事項由金磚國家事務協調人和副協調人（各國設定一名協調人和一名副協調人，一般由外交部副部長或部長助理擔任）負責督辦，沒有像其他經濟合作組織（如北美自由貿易區、亞太經合組織、歐洲聯盟等）設立各類委員會和秘書處等專門的常設機構用以統一協調各成員國的經濟合作事務，也沒有簽訂統一的對違約方所設定的約束性規範文件，沒有簽署諸如《北美貿易協定》那樣的約束性文件。由於五個成員國規模實力差距較大，對合作機制的投入以及所願意分擔的權利平等之間難以達到均衡。如願意分擔更多的應急儲備基金等的份額，但其他成員國不願意承擔更多，又不願意出資更多。這不利於個別成員自願做出更大投入。金磚合作機制的治理結構也不夠合理，基本由政府主導，企業、團體、民間組織及智庫等其他非政府主體參與的深度和廣度尚有欠缺，不利於利用集體智慧探索並完善高效可行的合作機制。

第二，合作機制對於全面務實合作的支持維護功能不足。金磚國家間的合作還缺乏穩定的激勵機制與保障機制，各成員方對合作決議的執行積極性和力度缺乏一致的要求以及考評獎懲措施，只能依靠各成員自覺。金磚國家合作機制迄今還只是一種對話、磋商層面的鬆散軟機制，尚未形成協商一致的指導性規範，缺乏具有法律約束力的合作協議，缺乏日常事務處理溝通協調機構以及信息交換機制，對在合作過程中不可避免產生的摩擦和爭端缺乏權威爭端仲裁機構，難以得到及時有效的解決。

第三，合作機制的代表性、廣泛性及穩定性不夠。目前，金磚國家成員經過2010年12月擴員之後其成員也只有5個，其成員數量與歐盟、東盟、南美國家共同體以及環印度洋聯盟等相比偏少；在新興國家和發展家中的代表性不強，印度尼西亞、墨西哥、土耳其、奈及利亞等重要新興大國沒有被納入其中；與其他一些多邊組織相比，綜合實力也不夠，在全球治理中的地位和影響力自然受到限制。迄今，金磚國家還沒有明確表示有接納其他新興經濟體成員的計劃及制度。在沒有明確成員國的加入和退出程序的條件以及形成綱領性文件之前，金磚國家合作機制的組織及運行的可預期性和穩定性仍然存疑。

第四，金磚國家各自與其他合作機制的複雜關係制約著金磚國家合作機制的完善。金磚國家各成員國分屬於不同大洲，出於經濟與其他利益考量均參與了不同區域合作機制和國際合作機制，這些機制有些是排他性合作機制，對於其參與金磚合作機制形成複雜關係，有些甚至是對沖關係。巴西是2004年12月8日成立的南方國家共同體、美洲開發銀行的成員國。美洲開發銀行和南方國家共同體具有成立時間早、有地域文化共性、組織機構完善的優勢，巴西出於自身利益考慮以及西方發達國家壓力，會把更多精力和資源用於這些經濟合作組織的運作上，因此也會影響其參加金磚國家自貿區建設的考量。俄羅斯是上合組織成員以及歐亞經濟聯盟成員等，特別是俄羅斯正大力推進歐亞經濟聯盟一體化進程，可能會分散其深度參與金磚國家合作機制的精力。印度和南非同屬環印度洋聯盟成員國，不排除印、南兩國在對外政策上更加註重發展環印度洋聯盟內的合作關係。南非還是南部非洲發展共同體的成員國，南非參與的兩個經濟合作組織更符合其內部需要和地區利益，機構設置和宗旨都比金磚國家更有凝聚力。是亞太經合組織、中日韓合作兩個經濟合作組織以及上海合作組織的成員國，這三個組織都有常設機構和秘書處，其中上合組織還設有上海合作組織實業家委員會和銀行聯合體。可見，各成員國會根據世界經濟發展的態勢和自身利益的側重點來選擇經濟合作對象，如果不理清和適當處理金磚國家各成員國這種與其他區域性多邊合作組織錯綜複雜的關係，勢必會弱化金磚國家合作機制的作用，通過其他經濟合作組織獲得從金磚國家機制內可以獲得的資源、利益，會對金磚國家機制產生替代、競爭作用，會阻礙金磚國家合作機制本身的深化與效能提升。

第五，合作機制的嚴肅性和執行力亟待加強。現有的金磚國家合作機制建基於會晤、商談的意向、宣言，以及具體事項的合作備忘錄等，具有原則性、意向性、協商性等特點，而缺乏規範合同、法律條約等制度化、專業化、規範化水準，因而其權威性、嚴肅性、約束性不高。這些決定了金磚國家達成的合作決議的可執行性、可操作性和實際效果得不到穩定、持續的保證。

第六，健全合作機制的自覺性和能動性不強。金磚國家各方在對待合作機制的態度以及在相關利益層面存在一定差異，如印度媒體關於金磚國家開發銀行的建立意味著印度協助創建一個主宰的世界等論調會影響各方對合作機制建設的認同。金磚國家價值觀和政治體制等差異較大。金磚國家內部凝聚力不足，尚未形成一個權威的龍頭和核心，印度和俄羅斯大國抱負熾烈，特別是印度和存在領土爭端，互信度較低。金磚國家共同推進機制建設的願望和決心不足。有些成員害怕合作機制的固化、完善和強制化可能給成員帶來較多的約束，降低自主性和靈活性，如有關成立秘書處的提議早已提出，但各方因其設置地點、人員組成、職責等一系列問題難以協調，一直未做出政治決定。

第七，合作機制建設能力不夠強。一種合作機制的創新、完善和強勁有力、高效，需要較強戰略投入保障，包括物質、設施、人力、資金等的投入，也包括合作倡議、戰略規劃、制度建設、運行經驗等層面的能力。金磚國家在建設、完善金磚合作機制方面時間不長，目標共識和經驗不足，制度建設能力不強，創新精神不足，高層次複合人才缺乏，物質投入方面也不夠齊心，因而，合作機制建設進度不夠快。此外，強化合作機制建設還需要解決合作國家相距遙遠不夠聚集的地緣不利因素。

金磚國家經濟實力大幅提升，責任和義務不對等愈加突顯
21世紀前十年，全球政治經濟一直處於多極化加速發展進程之中。金磚國家憑藉廉價商品、豐富資本、充足勞動力、巨大潛在市場等優勢迅速崛起，成為世界經濟增長的重要引擎。近年來，金磚國家通過多種途徑對現有全球治理體系開展了許多意義深遠的改進，以期構建更加公平的全球治理體系。但和發達國家經歷過的情形相類似，金磚國家在創新全球治理的過程中同樣會遭遇集體行動難題的困擾，許多存在共同利益的地方或場合併未形成集體行動。造成上述問題的關鍵在於，全球治理問題的核心與實質是解決集體行動困境，即如何在全球層次上通過多元主體合作來供給全球公共產品的問題。全球治理體系中沒有像一國中央政府那樣能夠維持全球秩序的全球權威治理機構，任何國際機構在全球或地區範圍內都沒有徵稅權，至多是在不同全球問題領域提供不同程度的治理機制，從而造成全球治理活動普遍面臨因為治理行為融資困難而使全球公共產品供給下降的問題。由於公共產品具有天生的非排他性和非競爭性，「搭便車」等集體行動困境是全球公共產品有效供給不足的必然結果。全球治理的潛在集體行動受益者都想不勞而獲地搭便車，同時又不情願讓別人搭自己的便車；既想從中性公共產品的分配中受益，又避免在非中性公共產品分配中利益受損。金磚國家經濟實力在不斷增強，其參與全球治理的意願與能力也都得到了大幅提升。如前所述，金磚國家對全球經濟治理和可持續發展領域有著強烈的合作意願，並在全球經濟治理領域取得了令人矚目的治理創新。而在全球治理的其他領域，由於治理行為體面對相同全球問題時感受到的利害關係不同，治理行為體參與全球治理的領域偏好也不一樣，金磚國家各成員國之間、金磚國家合作機制與其他治理行為體之間就特定領域的治理積極性和投入成本互有高低，客觀上影響了金磚國家創新全球治理整體作用的發揮。

以全球安全治理為例。憑藉擁有絕對領先於金磚國家其他成員國的軍工產品質量，俄羅斯在2014年和巴西、南非等國探討了在金磚國家框架下聯合研發武器和軍事裝備的有關事宜；國際航海安全和信息通信技術安全等領域的合作問題是2015年烏法峰會金磚國家討論的重要議題。但就目前情形來看，作為當代大國關係的全新演繹和表達，金磚國家合作機制也並沒有成為政治軍事同盟的傾向。又以全球氣候治理為例，發達國家與發展家難以達成共識，發達國家不作為和發展家難以作為現象突出。在西方國家壟斷著全球利益分配的主導權的背景下，由美歐主導的國際秩序總是希望發展家能夠就全球氣候變暖承擔更多的國際責任與義務。比如力圖逃避造成氣候問題的歷史責任，極力強調氣候治理的成本應更多地由發展家承擔。而這對巴西、南非、印度和「基礎四國」（BASIC）為代表的發展家而言，其中的責任與義務並不對等。因此，全球氣候治理陷入「治理失靈」的境地。

誠然，全球治理體系隨著世界經濟結構的嬗變而調整。但伴隨著新興經濟體經濟實力增長到來的，並不始終是發達國家全球治理權的主動讓渡。新興經濟體的崛起不可避免地削弱了發達國家的話語權和規則制定權，全球治理改革必然會面臨發達國家的拖延和阻撓，同時還有發達國家推進全球治理改革意願的下降。2012年以來，由於自身經濟在全球金融危機之後有所恢復，發達國家對新興經濟體參與全球治理的歡迎度和容忍度明顯下降，現有全球治理模式的發展並沒有與新興經濟體實體經濟的發展同步。以全球經濟治理為例，G20本應是推動全球經濟治理改革的重要力量，但歐美等國的G20政策始終具有濃厚的實用主義色彩，其推動G20機制由部長級會議升格為領導人峰會僅僅是為了應對危機之需，並不會聽任新興經濟體坐大和G20機制坐實，以致動搖歐美等國的全球經濟制度的霸權。另外，后金融危機時代西方發達國家和主要新興大國之間相對實力發生逆轉，使G20未來的發展面臨許多機制上的困難。

共建「一體化大市場」是金磚國家未來深化合作的大方向
2013年3月的南非德班峰會，習近平在發表的講話中就已提出「一體化大市場」的設想，金磚國家要朝著「一體化大市場」的目標邁進，並將之與宏觀經濟政策相協調，以金磚國家為領導帶動發展家合作發展，共同拉動全球低迷的經濟，為世界經濟增長做出貢獻。此外，習近平還指出，朝著目標發展的同時還應兼顧合作與競爭的關係，始終將互利共贏作為首要目標。筆者曾經就金磚國家未來合作方向做了深入的研究，如運用GTAP模型全面分析了金磚構建自貿區的可行性，模擬分析結果表明，構建自貿區對於金磚國家來說是利遠大於弊的。習近平在2014年7月福塔萊薩峰會上再次提及，若要構建更緊密的經濟夥伴關係，金磚國家應以「八字精神」為指導，堅持開展全方位經濟合作，在經貿領域探索建立「一體化大市場」，實現海陸空大聯通，在金融合作方面構建多層次大流通，在人文領域推進各國人民文化大交流，共同帶動全球經濟可持續增長。2015年俄羅斯烏法峰會上，各國通過制定《金磚國家經濟夥伴戰略》為金磚國家未來幾年的經貿合作制定了規劃藍圖，發掘亮點，並再次強調建立「一體化大市場」的重要性，由此可見，在共建金磚國家「一體化大市場」的過程中已由虛論轉為實幹。

迄今為止，金磚國家舉辦金磚峰會已有8次，各國在金融、能源、氣候變化、農產品等一系列重要議題上均已達成共識，並已取得重大成果。隨著金磚國家合作的腳步不斷邁進，合作的領域不斷拓寬，金磚國家間的貿易往來也日益緊密，但合作緊密的同時，各國經貿競爭也隨之加劇，利益衝突也愈加顯現出來。因此，在保證金磚國家之間合理的競爭限度和競爭力的同時，能繼續深化金磚國家間及其與其他發展家的經貿合作，促進雙贏發展，是一個尚未解決的問題。在筆者看來，構建金磚國家「一體化大市場」不失為一種有效改善合作不力狀況，改善貿易環境，實現自由貿易的良策。

金磚國家智庫的建立將發揮越來越重要作用
藍皮書指出，智力資源是技術創新的基礎，是提高生產效率必不可少的資源。如何加快金磚國家合作的進度以及推動金磚國家合作機制的進一步完善？這需要金磚國家通力合作，共同建設一批具有較大國際影響力的專業化高端智庫，同時為日後金磚國家合作機制進一步深化提供更專業化的人才，金磚國家應更進一步制定智庫建設的制度規範。

目前金磚國家已經認識到智庫建設對金磚國家合作模式的影響，因而和俄羅斯主導了「金磚國家大學聯盟」和「金磚國家網路大學」的建設。金磚國家大學聯盟秘書處分別設在和俄羅斯的大學——北京師範大學和烏拉爾聯邦大學。「金磚國家大學聯盟」共有「金磚五國」38所高校參與，其中19所，俄羅斯7所，巴西5所，印度2所，南非5所。而「金磚國家網路大學」共有「金磚五國」55所高校參與項目，每個國家各有11所高校參加，各成員國擬在能源、計算機科學與信息安全、金磚國家研究、生態和氣候變化、水資源和污染處理、經濟學這六大領域展開合作。除了大學聯盟提供智力支持外，金磚國家經濟智庫也於2011年11月建立起來，成員主要由金磚國家的智庫、前政府官員、學者及其他國對金磚國家合作機制感興趣的研究者構成。

目前金磚國家合作機制中的智庫平台已經搭建起來，但是要利用好已經建立起來的「金磚國家大學聯盟」「金磚國家網路大學」「金磚國家經濟智庫」這三大平台，切實地推進金磚國家高校間青年學生的學習平台的搭建，同時要利用高校科研和學科的優勢，培養金磚國家團隊的科研人才，為金磚國家合作機制的進一步深化提供支持。另外，學術性的智庫不能和經濟主體發生脫離，智庫也應和金磚國家新開發銀行、金磚國家工商理事會開展事務性的項目合作，這樣有利於智庫更好地協調金磚國家在國際組織中的立場。