【獨家】高吉喜 等：構建嚴格的生態保護紅線管控制度體系

摘要

生態保護紅線制度是今後生態保護工作的核心制度安排，需要以更加嚴格的配套管控政策與措施予以支撐。本研究在分析生態保護紅線管控要求的基礎上，嘗試提出了包括監測技術管控、監察執法管控、行政許可管控、法律強制管控和社會參與管控在內的生態保護紅線管控制度體系，並從加快生態保護紅線立法、構建「多規合一」機制、健全自然資源資產產權制度、改革政績考核評價體系、推動離任審計制度、推進責任追究制度、建立健全生態補償機制和推動信息公開機制與宣傳教育等方面提出了相應配套措施，為嚴守生態保護紅線，維護國家生態安全提供支撐。

引言

當前，隨著社會經濟的快速發展，生態問題逐步凸顯。部分地區生態受損嚴重，生態系統功能退化，生態環境日趨脆弱，導致自然災害多發，威脅人居環境安全。在此背景下，生態紅線保護成為國家生態文明建設的一項戰略性制度安排。《中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》《生態文明體制改革總體方案》《關於國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要的決議》（以下簡稱為《「十三五」規劃綱要》）均在生態文明制度建設中明確提出了劃定並嚴守生態保護紅線。2017年2月7日，中辦、國辦印發《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》，從劃定與嚴守兩個方面闡釋了國家生態保護紅線制度的核心要義和頂層設計。因此，劃定並嚴守生態保護紅線將是「十三五」期間生態環境保護的核心任務之一。本文以守住生態保護紅線空間，維護和改善生態系統功能為目標，嘗試提出生態保護紅線管控制度體系及其配套措施，為築牢國家生態安全格局提供科學支持。

1.1 管控目標的要求

《「十三五」規劃綱要》明確提出了生態保護紅線管控目標要求，強調生態功能不降低、保護面積不減少、用地性質不改變。

（1）生態功能不降低。生態保護紅線的核心目標就是保住以下三條線，有效維護與改善生態功能。通過生態服務保障線提供生態調節與文化服務功能，通過人居環境安全屏障線提供生態敏感區和脆弱區生態維持功能，通過生物多樣性維持線提供關鍵物種、生態系統與種質資源保護功能，保障國家生態安全格局和基本生態支持功能。

（2）保護面積不減少。生態保護紅線的基本要求是對保護面積的剛性約束。為維持最低限度內一定面積規模的保護區域基本生態功能，生態保護紅線邊界應保持相對穩定，面積規模不減少，以有效控制不合理的開發活動，發揮生態保護紅線的生態安全底線保障作用。

（3）用地性質不改變。生態保護紅線的核心要求是生態用地性質的穩定。生態保護紅線區要以自然生態用地為主，強化各類生態用地空間用途管制，嚴禁生態用地隨意改變為非生態用途，從而維持對紅線區域主體對象的穩定保護。

1.2 全周期管控要求

從全周期管控看，生態保護紅線要求源頭嚴防、過程嚴管、後果嚴懲。

（1）源頭嚴防。必須在源頭把關，堅持生態保護紅線的「預防為主，保護優先」原則。一是以切實有效的宣傳教育，在各級領導幹部、企事業單位和個人心中形成守護生態保護紅線的意識；二是以全面嚴格的制度安排嚴控在生態保護紅線區域內的各項開發建設及資源利用活動，切斷侵佔破壞生態保護紅線的源頭。

（2）過程嚴管。要在過程中嚴格管理，堅持生態保護紅線的過程防控原則。一是以全天候的天地一體化監測手段對生態保護紅線區域實施常態化監測，掌握第一手數據資料；二是以全天候的自動監控與人工監察執法對生態保護紅線區域內的各項活動實施嚴密監控。

（3）後果嚴懲。要在破壞后通過嚴懲形成震懾作用，堅持生態保護紅線的責任擔當原則。一是對決策損害生態保護紅線區域的各級領導幹部依法依規嚴懲，決不姑息；二是對侵佔破壞生態保護紅線區域的企事業單位和個人嚴肅追責，嚴懲不待。

2.1 監測技術管控

建設和完善「天-空-地」一體化的監測網路，對生態保護紅線進行全天候監控，加強生態保護紅線監管能力建設。一是綜合運用遙感技術、地理信息系統以及各類型生態監測網路的定位監測，全面掌握生態保護紅線的生態系統結構與功能狀況與動態變化，以及主要生態問題、人類活動干擾及強度。二是構建生態評估及預警標準體系和技術方法，對生態系統服務功能進行定期評估，及時預測預警生態風險。三是構建生態保護紅線監測大數據平台，建設國家和地方生態紅線多層級信息系統，開展大數據關聯分析，為生態保護紅線管控的決策、考核等提供數據支持。

2.2 監察執法管控

構建全天候的自動監控與人工監察執法結合的生態保護紅線監察執法管控體系，對生態保護紅線區域內的各項活動加以執法監管。通過生態監控網路的定位監控和日常巡查監察，同時藉助生態保護紅線監測網路，構成全方位、全天候的監管平台，監控生態保護紅線區域內發生的違法違規建設與不合理人為活動。對監控發現的問題科學判斷，及時進行現場核查；對監察中發現的問題規範執法，通報地方政府和行業主管部門，提出處理建議，並將問題記錄在案，作為績效考核和責任追究的重要依據。

2.3 行政許可管控

生態保護紅線區域與一般生態空間的差異主要體現在行政許可上的嚴格程度，生態保護紅線區域在空間利用上有著比其他區域更為嚴格的管控要求。生態保護紅線的行政許可管控主要包括生態空間用途管制制度、分類分區管控制度、規劃及項目環評許可制度。考慮不同生態保護紅線區域的主導生態功能、等級及保護需求差異，應制定與之相適應的不同生態環境保護標準和管控措施，以實現差別化管理和控制。

（1）建立健全生態空間用途管制制度。生態保護紅線區域並不是完全不能進行利用的無人區，但是，為保護空間的基本生態功能，應根據不同生態保護紅線區域的主導生態功能、保護需求及管理實際差異，確定與之相適應的生態空間用途管制要求，在保障自然資源合理用途的同時有效保護生態空間。

（2）建立分類分區管理制度。根據不同類型生態保護紅線的保護目標與管理要求，確定各個生態保護紅線區塊的主導生態功能與管理屬性特徵，以現有法律法規為準則，對不同類型區域實施分類管理。針對生態保護紅線區域內部生態系統空間差異和管理分區，對人類開發建設活動設置准入「門檻」和強度「控制閥」，明確不同分區管控下的差別化管理措施，嚴禁任何有損主導生態系統服務功能的人類活動。

（3）建立健全規劃及項目環評許可制度。規劃及項目環評是當前環保部門重要的管控工具。通過規劃及項目環評，明確開發規劃及項目與生態保護紅線區域的位置關係，分析規劃及項目對紅線區域的生態環境影響機制，預測影響程度，進而作出科學判斷，明確規劃及項目實施的生態可行性，真正發揮預防性保護作用。

2.4 法律強制管控

生態保護紅線作為國家依法劃定的特殊重要生態保護空間，其特殊性依賴於法律背後的國家強制力，為生態保護紅線提供強制手段的保障。一是確定生態保護紅線調整的法定程序，以法律強制力保障紅線的穩定性，保證紅線的嚴肅性，避免對生態保護紅線的隨意調整、侵佔甚至取締。二是確定對破壞生態保護紅線行為的強制制止及責令恢復等其他必要的控制手段，以法律強制力保障對破壞紅線行為的強制控制。

2.5 社會參與管控

公眾是生態環境保護的權利和責任主體，應建立健全公眾參與機制，引導公眾參與生態紅線保護工作，也讓生態保護紅線接受廣泛的社會監督。一是可在生態紅線保護的行政許可工作中設置公眾參與機制。二是鼓勵、引導地方民眾參與到生態保護紅線區的日常監督中。三是鼓勵地方群眾或環保NGO在發生損害行為後依法提起公益訴訟。

3.1 加快生態保護紅線制度建設

生態保護紅線的權威性必須依靠制度來保障。為此，國家和地方都有必要建立起生態保護紅線相關制度，築牢生態保護紅線的法制化框架。新《環境保護法》首次將生態保護紅線寫入法律，但是目前僅作為原則性條文，仍待在國家立法層面出台更加專門、細化生態保護紅線管控制度，明確監督、管理的程序及相關民事、行政、刑事法律責任，確定其規範效力及實施路徑。在國家有關制度的基礎上，地方政府應針對本地區生態保護實際，制定更為具體和嚴格的紅線管控制度。

3.2 構建「多規合一」機制

生態保護紅線的空間管制必須通過「多規合一」機制來保障。「多規合一」即將國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的編製、實施相互銜接融合。沒有在規劃領域的「多規合一」制度配套建設，生態保護紅線的嚴格空間管制將失去綜合實施落實的制度保障。要確立生態保護紅線規劃在「多規合一」框架中的基礎性、約束性地位。一是在編製時序方面，生態保護紅線規劃應先於土地利用、城市發展及基礎設施等各類規劃，其他規劃必須遵循生態保護紅線規劃管控要求。二是改革現行的生態環境保護規劃審批制度，由同級人民政府審批變為同級人民代表大會審批，將政府各項決策是否符合生態保護紅線規劃作為合法性審查內容。

3.3 健全自然資源資產產權制度

生態保護紅線必須依靠自然資源資產產權制度獲得產權保障。健全自然資源資產產權制度是生態文明制度建設的重要內容，明確界定自然資源的產權和使用權界限，有利於防止侵權行為的發生，對自然資源的開發利用做出合理安排，避免對自然資源的過度利用，提高其利用效率。在生態保護紅線領域，完善產權制度有利於防止對生態保護紅線區的侵佔侵權，在不影響主導生態功能的前提下，合理安排紅線區自然資源的適度利用。當前，自然資源的用益物權還不同程度上存在著產權不協調、權利邊界不清晰、權責不明確、主體地位不平等、利益機制不完善的問題。有必要建成「邊界清晰、利益平衡、權責對等」的所有權系統，形成覆蓋全面、節點清晰、功能完整和互不重疊的自然資源資產所有權制度體系，構建自然資源資產產權登記與檔案制度、產權交易與審計制度等的自然資源資產產權管理權制度體系。生態保護紅線的劃定大大促進了生態空間用途管制，也將更加有利於推動健全自然資源資產產權制度。

3.4 改革政績考核評價體系

生態保護紅線的戰略性及權威性必須依靠綠色政績考核制度來引導和保障。政績考核制度是科層制體制下導向性約束機制，現行政績考核評價體系對生態環境績效體現不足，不利於生態保護紅線的保護。因此，要改革政績考核評價體系，支持生態保護紅線區的保護。一是在政府考核指標體系中納入生態效益、環境質量、資源消耗等考核指標，以推動生態文明制度的落實。尤其是在重要生態功能區、生態環境敏感區、脆弱區等生態保護紅線區域比例較高的行政區，應側重衡量生態環境的改善、生態損害的修復和治理、生態系統服務功能的提高等方面的績效。二是針對生態保護紅線，要建立以生態功能保護成效為導向的評估考核制度，合理制定考核評價指標，開展紅線區生態功能的狀況與變化評估，在評估的基礎上建立考核制度。

3.5 推動離任審計制度

生態保護紅線的約束性還需要通過離任審計制度來保障。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，提出 「探索編製自然資源資產負債表，對領導幹部實行自然資源資產離任審計」的要求。開展自然資源資產離任審計有利於增強各級政府和社會組織的環境意識和環境責任，量化生態環境保護工作績效。通過資產負債表的編製、計量方法的選擇、確權認定、審計準則的研究與制訂、收益表的編製、審計目標與審計內容以及離任審計與任中審計的結合等離任審計方法構建和制度安排，可以為生態保護紅線的責任落實提供科學可靠的制度性量化管理支持。

3.6 推進責任追究制度

生態保護紅線的權威性還必須依靠責任追究制度來保障。責任追究制度是維護生態保護紅線的事前警戒和事後懲戒機制，明確界定破壞生態保護紅線的法律責任與政治責任，設計好問責追究程序，有利於更好地約束相關機構、企事業單位及個人嚴格遵守生態保護紅線制度。對那些不顧生態保護紅線區域生態功能定位，盲目決策或玩忽職守、徇私舞弊，並造成嚴重後果的責任人，要建立責任終身追究機制；加大對以身試法、觸碰生態保護紅線、造成生態環境破壞責任人的處罰力度。

3.7 建立健全生態補償機制

生態保護紅線必須依靠生態補償機制等獲得經濟支持。生態補償是以保障區域生態安全和經濟社會可持續發展為原則，以資金調配手段為主的協調機制，是協調保護與開發矛盾的主要手段。建立生態補償機制，形成損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的環境經濟格局，有利於紅線區內保護和區外發展的共贏。一是建立生態保護紅線區域生態補償制度。綜合考慮生態保護紅線區面積、生態功能類型及其重要性、人口等因素，設置基本補償標準，各地可依據地方經濟狀況和生態保護紅線區與周邊的關係進一步細化調節方法，明確相應補償途徑的方式。二是探索建立生態保護紅線區績效獎勵激勵機制。在一般補償機制之外，還應以生態保護紅線監測評估結果為依據，建立以生態功能保護成效為導向的獎勵激勵機制。三是各級政府應創新補償資金投融資機制。積極引入市場化、社會化手段，多渠道籌措補償資金，吸納社會資本投入生態保護紅線區的保護與恢復，逐步形成政府引導、市場推動、社會參與的生態補償投融資機制。

3.8 推動信息公開機制與宣傳教育

生態保護紅線還應通過信息公開機制及宣傳教育獲得公眾支持，提升公眾和領導幹部的紅線意識，主動避免侵佔、污染和破壞生態保護紅線的行為。一是定期發布生態保護紅線生態環境監測信息，促進公眾參與監督，實現生態保護紅線的常態化監管。二是準確、全面、及時地公開生態保護紅線制度實施的相關內容，包括紅線劃定的具體範圍、管理措施、狀況、擬採取的補救辦法和調整等全部信息。三是大力宣傳相關生態環境法律法規。四是加快推進生態保護紅線勘界定標，讓全社會切實感受生態保護紅線的存在，提升公眾保護與監督意識。五是藉助生態保護紅線區的生態環境教育館宣傳生態保護知識。在全社會形成知曉生態保護紅線、了解生態保護紅線參與保護途徑、積極監督生態保護紅線制度實施的良好氛圍。

4 結語

生態保護紅線制度是今後生態保護工作的核心制度安排，應通過更加嚴格的管控政策與配套措施予以支持。生態保護紅線管控目標要求生態功能不降低、保護面積不減少、用地性質不改變，實施源頭嚴防、過程嚴管、後果嚴懲的全過程周期管理。《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》明確提出，到2020年基本建立生態保護紅線制度，到2030年生態保護紅線制度有效實施，生態功能顯著提升，國家生態安全得到全面保障。「十三五」是生態保護紅線制度建設的關鍵期，生態保護紅線用途管制、生態補償、監測評估、績效考核、責任追究將是制度建設的重點內容，需要國家層面加快頂層設計和政策引導，需要各有關部門根據職能分工協調聯動推進，更需要地方政府勇於探索、創新實踐和責任擔當。生態保護紅線制度來之不易，我們應該倍加珍惜，動員全社會力量共同參與，在未來不斷優化完善，用制度保護好「綠色青山」，為子孫後代留下美麗家園。

責任作者：高吉喜，研究員，環境保護部南京環境科學研究所所長，主要研究方向為區域生態治理與修復。