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探究|宋圭武:中國農村改革:理性反思與出路選擇

探究|宋圭武:中國農村改革:理性反思與出路選擇

摘要

改革開放后,農村普遍實行了家庭承包制,農村經濟確實有了發展,農民也比改革開放前富裕了。但問題是富裕的原因到底是什麼?是承包製做了很大貢獻,還是其它因素?需要仔細分析。筆者的觀點是,是眾多改革措施形成合力推動了農村經濟發展,家庭承包制並不是主因。目前如何推動農村進一步發展,需要真正形成統分結合的有效經營體制。從現狀看,分已經到頭,重點是需要積極推進合作化。有了合作化,也才能更好實現農村規模化、社區化、特色化、生態化等建設,也才能更好實現農村精準扶貧和精準脫貧。如何推進合作化,需要政府發揮主導作用。為此,建議國家直接投資,建設合作農場。合作農場應屬於半自治性質。

關鍵字

承包制; 合作農場; 農村改革

改革開放后,農村發展和改革,既取得了巨大成績,也存在一些不足。目前,面對農村出現的種種新問題,需要我們進一步反思農村近40年的發展和改革,需要認真分析影響發展的各種因素和關係,需要走出一條新路。

一、改革開放后是許多改革措施形成合力推進了農村發展,家庭承包制並不是主因

改革開放后,農村普遍實行了家庭承包制,農村經濟確實有了發展,農民也比改革開放前富裕了。但問題是富裕的原因到底是什麼?是承包製做了很大貢獻,還是其它因素?需要仔細分析。兩種現象並存,未必兩者之間有因果關係,這是簡單的邏輯常識。筆者的觀點是,真正推動農村經濟發展的,主因並不是家庭承包制,而更多是家庭承包制以外的因素,是許多改革措施形成合力共同推動了農村經濟發展。

第一,國家發展戰略的轉變是一個促進因素。由階級鬥爭為剛,轉變為以經濟建設為中心。農民可以集中精力發展經濟,而花在非經濟方面的精力大大減少。第二,市場經濟的有效推進是一個因素。農民可以通過市場交換,增加福利。原先一些不能利用的資源,通過市場得到了充分利用。第三,聯考制度的恢復是一個推進因素。聯考制度的恢復,給許多農家子弟提供了晉陞的機會。一些農家子弟,通過聯考,加入到主流社會,有的甚至上升到主流高層社會。而這些進入到主流社會的農家子弟,大部分都根據自己能力的大小,通過各種幫助途徑,不同程度帶動了家鄉一部分人的富裕。另外,聯考也促進了國家技術的進步,而技術的進步又進一步促進了農業和農村的發展。第四,國家對農村稅負政策的變化是一個推進因素。國家後來不僅取消了農業稅,而且加大了農村的各種補貼,這也有效增加了農民收入。第五,勞動力市場的放活是一個有效推進因素。由於農民工可以自由進城打工,這為農民收入增加拓展了更大空間。目前,在農民家庭收入中,大部分農民家庭至少三分之一以上貨幣收入來自打工收入。第六,國家城市化和工業化的推進也是一個帶動因素。城市化和工業化的過程,農民工是主要的勞動力支撐。農民工以其低廉的工資,為國家的城市化和工業化提供了重要支持。同時,也客觀增加了農民收入。第七,允許農村多種經營為農村經濟發展拓展了更大空間。由於允許農村多種經營,一些農村地區根據自己的區位優勢和產業優勢,積極發展諸如旅遊、鄉鎮企業、商貿等產業,讓農民有了更大致富空間。第八,計劃生育政策的強力推進是一個因素。由於計劃生育政策強力推進,大大減少了農村人口的增加速度,一定程度緩和了人地矛盾,這為農民收入增加也奠定了一定基礎。

從實際情況看,家庭承包制的推行對農村發展產生了很大的不足。第一,經濟方面的不足。承包制大面積推行,大大降低了農村經濟效率。尤其是降低了分工效率和規模效率。小作坊式的農業經濟,面對市場大風險,讓農民一年忙到頭,累到頭,還收益很低。第二,政治方面的不足。分散的經營方式加大了農民參與政治的經濟成本,加劇了農民的政治冷漠症。同時,弱化了農民保護自己權利的能力。從實際程度看,家庭承包制更多是降低了農民的政治地位,而不是提升了農民的政治地位。第三,社會方面的不足。家家各自為政,導致社會管理成本上升,增加了農村社會的管理難度。為假冒偽劣產品提供了滋生地,同時也加劇了農村黃賭毒泛濫。另外,由於缺乏集體生活,農民精神空虛,為邪教滲透也提供了空間。第四,文化建設方面的不足。一些村莊傳統人文精神中的孝道大幅度衰落,道德大面積滑坡。另外,家庭生產方式又進一步助推了家族血緣文化泛濫。而家族文化又進一步助推了社會的關係文化和圈子文化。對黨風建設也產生了不利影響。因為這種關係文化和圈子文化滲透在黨內生活中必然衍生宗派主義和山頭主義。第五,環境保護方面的不足。面對一個一個分散的農戶,加大了政府環境保護的難度,農村環境破壞加劇。

當然,家庭承包制也有自己的優點,就是有利於調動農民的生產積極性。農民自己給自己幹活,自然會少許多監督成本。另外,在農產品市場供給短缺的情況下,在農民不存在賣難的情況下,這種經營體制也是有一定活力的。另外,家庭承包制讓農民也享有了更大自由選擇權。但這些優點,卻掩蓋不住巨大的不足。因為雖然有了積極性,但積極性的效率卻大大降低了。雖然有了自由,但自由導致了更大的不自由。在市場供給短缺解決后,這種經營方式更顯諸多弊端。

另外,在實際推行家庭承包制的時候,一些地方步子太急,方法太簡單,雖然理論上強調統分結合,但實際上很多地方是一分到底,一些生產隊和大隊甚至對一些不該分的公共財產也進行碎片化分割,導致集體經濟空殼化,最終讓農村經濟形成事實上的小農經濟模式。

而小農經濟模式,從歷史和現實看,本質都是一種落後的模式,都是需要進一步改造提升的模式。從歷史看,在封閉的情況下,雖然小農經濟模式有精耕細作的優勢,有一定的存活能力,但終究因提供的農業剩餘有限,最終承擔不了人口膨脹的壓力,形成人地矛盾不可協調的格局,為皇權反覆更替和社會動蕩提供了經濟原因,也使農民陷入持久的貧困。毛澤東在《組織起來》一文中明確指出:在農民群眾方面,幾千年來都是個體經濟,一家一戶就是一個生產單位,這種分散的個體生產,就是封建統治的經濟基礎,而使農民自己陷於永遠的窮苦。在當代大工業和市場經濟面前,分散的小塊土地所有制經營也是沒有優勢可言的。馬克思指出:「小塊土地所有制按其性質來說就排斥社會勞動生產力的發展,勞動的社會形式、資本的社會積聚、大規模的畜牧和科學的不斷擴大的應用。高利貸和稅收制度必然會到處促使這種所有制沒落。資本在土地價格上的支出,勢必奪去用於耕種的資本。生產資料無止境地分散,生產者本身無止境地分離。人力發生巨大的浪費。生產條件日趨惡化和生產資料日益昂貴是小塊土地所有制的必然規律。對這種生產方式來說,好年成也是一種不幸」[1]。

歷史不存在假設。據上分析,筆者的觀點是,農村當初改革應繼續堅持合作化的方向,應對原來存在的公社合作形式通過民主管理和科學管理進行改革和改進,而不是解散。在推進公社改革的時候,可以引進家庭承包制方式,但必須要堅持合作的框架,不要對集體經濟一分到底,應真正形成統分結合的有效形式。若這種假設成立,農村必將會有更快更好的全面發展。

二、未來農村現代化大廈如何構建,建議以合作農場為支撐推進農村文明建設

如何推進農村進一步發展,如何走出當前農村社會經濟發展困境,構建現代農村文明,從體制看,需要真正形成統分結合的有效經營體制。從現實狀況看,分已經到頭,出路是需要積極推進合作化。同時,有了合作化,也才能更好實現農村規模化、社區化、特色化、生態化等建設,同時也才能更好實現農村精準扶貧和精準脫貧目標。如何推進合作化,需要政府發揮主導作用。第一,靠市場主導推進合作化,具有盲目性和不規範性。第二,靠農民自己主導也難,因為幾千年的小農經濟模式,讓農民有一種善分不善合的人格,這增加了合作的難度。政府如何發揮主導作用推進合作化,一種最直接的思路是建議國家直接投資,建設合作農場。同時,合作農場建成后,在運營性質上應大體屬於半自治性質。具體而言:在合作農場的微觀生產上,實現合作生產與家庭分散生產有機結合;在合作農場宏觀調控上,實現計劃調節與市場調節有機結合;在合作農場經營管理上,實現政府指導管理與農場自主管理有機結合。

從目前看,積極發展合作農場有多方面的意義。第一,經濟意義重大。一是有利於發揮規模效益和分工效益。(至少比家庭經營勞動生產效率提高50%)。英國經濟學家斯密早在200多年前就論證了分工的收益是巨大的,分工可以極大的促進生產力。十個人分工協作生產一個東西,其效益要高於一個人單獨生產的十倍甚至百倍千倍。當然,農業上的分工優勢可能沒有工業上的分工優勢更為明顯,亞當·斯密也說,農業勞動生產力的增進,總也趕不上製造業的勞動生產力的增進的主要原因,也許就是農業不能採用完全的分工制度。但這並不能完全說農業沒有分工優勢,只是說農業分工所體現的效益可能沒有工業分工所體現的效益那麼明顯而已。二是有利於先進技術的推廣和應用。大農場比小農戶更有利於推廣先進農業技術。三是有利於降低農村基礎設施建設成本。發展合作農場,會使農村基礎設施建設更多具有集中特徵,更少具有分散特徵。四是有利於土地資源的高效配置,包括撂荒地的有效利用等。五是有利於解決糧食安全問題。因為提高農業生產效率,降低農業生產成本,提高糧食價格競爭能力,也是解決目前糧食安全問題的關鍵舉措。六是有利於更好實現精準扶貧和精準脫貧。發展合作農場可與精準扶貧有機結合起來,有利於快速實現精準扶貧目標,同時也有利於實現脫貧持久化。而小規模家庭經營,由於農業生產效率低下,大大降低了扶貧效率。同時,這種小規模家庭經營,也容易返貧。七是啟動合作農場建設,可進一步刺激國內需求,拉動經濟增長。八是有利於推進農村城鎮化建設。九是有利於緩解大學生就業。一部分大學生可安排到合作農場就業。第二,文化意義重大。合作農場是建設農村新文化的母體。建設合作農場,讓農民過一種集體的生活,有助於消解家族文化,有助於培育農民的合作精神和公共精神。加拿大合作社聯盟創始人之一喬治·基恩在1915年寫到:「合作是有史以來最偉大的道德運動,它促使了自尊和互敬,發展了獨立性,也使人們學會互相依靠。它堅信,最高形式的幸福是為了所有人的利益而犧牲個人的利益。」[2]建設現代國家,離不開合作精神和公共精神。合作精神和公共精神是實行夢最重要的精神基礎。第三,政治意義重大。有利於發揮社會主義公有制主體作用,有利於推進農村基層民主合理化建設,有利於克服農民的政治冷漠症問題,有利於進一步加強農村黨的建設,有利於降低農村社會政府管理成本,有利於加強中央對農村的管理和對農業的宏觀調控。目前,一些地方政府在落實中央農村農業工作政策方面,雖然態度很積極,但苦於沒有抓手,而效果甚微,有許多政策到鄉鎮這一級就再很難落實下去。建設合作農場,可為政府調控農業和落實中央農村農業發展政策提供有力抓手。第四,社會意義重大。有利於推進農村社會保障制度建設和完善,有利於降低犯罪率,有利於防止邪教,有利於開展農村衛生、體育等事業,有利於妥善解決留守老人和兒童問題,有利於縮小農村貧富差距,實現共同富裕。第五,生態意義重大。目前在農村,加強環境保護,以刻不容緩。建設合作農場,會大幅度降低保護環境的管理成本,有利於更好保護農村環境。另外,也有利於降低食品檢驗和監督的成本,有利於保障食品安全。

目前,農村發展合作農場也具有可行性。第一,有土地要素基礎。一是農村農戶撂荒地較多,空殼村現象較為嚴重。二是農村有些鹽鹼地或荒地經技術改造,有較大開發空間,但單個農戶開發能力有限。所以,建設合作農場,在土地開發和利用方面有較大優勢發揮空間。第二,有勞動要素基礎。一是每年畢業大學生不少,就業也困難,可轉入農場就業。二是返鄉農民工這兩年也在增加,可轉入農場就業。三是一些農村鄉鎮幹部人員嚴重超編,大部分鄉鎮都在一百多人以上,有的甚至有幾百人,導致鄉鎮人浮於事,建設合作農場,可將鄉鎮部分人員轉入合作農場工作,這也有利於鄉鎮精簡機構。未來合作農場職工將是現代職業農民。第三,有資金要素基礎。建設合作農場可分階段分地區逐步進行資金投入,可一個一個進行建設,不會引發資金困難問題。第四,有管理要素基礎。目前,幹部隊伍過剩,部分對口專業管理幹部可調入農場從事經濟管理工作。第五,有產業要素基礎。許多農村地區都有優勢農產品可供農場進行開發和利用。比如,甘肅就有許多優勢農產品,如蘋果、中藥材半夏、油橄欖等,雖然形成一定種植規模,但由於缺乏有效組織化程度,沒有很好發揮經濟帶動作用,亟需一個有效組織來整合生產和經營。第六,有穩定需求基礎。由於合作農場主要產品是農產品,而社會對農產品的需求(農產品供給可能有較大波動性)一般比較穩定,不像工業產品,需求可能有較大波動性,同時,合作農場在特定情況下也可轉型為自給自足模式,這為未來農場發展提供了穩定預期。

如何推進合作農場建設,筆者提出如下方案設計建議,供參考。第一,機構設置。可考慮農村一個鄉鎮建一個合作農場。鄉鎮對所在地農場行使地方監督權,但沒有具體管理權,同時,在各縣、各市、各省建立農場管理中心,在中央建立總管理中心,實行垂直服務指導管理。其中各級管理中心人員可由各級現有農辦劃出一部分人員組成。第二,農場運營。為防止農產品供給波動太大,國家管理中心以及下屬各級中心對農場進行宏觀調控和計劃規劃指導,同時提供各種社會服務,包括提供農產品生產信息以及技術服務等,同時對農場進行生產監督等,包括對農場農產品品質進行統一檢驗等,但不具體介入農場經營管理,由農場獨立自主經營。同時,各地農場可設立合作銷售商店,專營農場產品。另外,為防止農產品供給和需求波動過大對農場收入產生較大影響,同時為了保證農場持續穩定發展和更好保障食品安全,可考慮合作農場實行產品生產相對固定(部分或一半產品可自主生產)、產品銷售相對固定(部分或一半產品可自主銷售)、產品消費相對固定經營制度。比如某農場產品通過固定銷售渠道固定供貨到某城市一些大學和單位消費等。另外,要積極建立現有農業研究機構和農業院校與合作農場互相聯繫和支持機制。另外,農場可根據需要設立自己的幼稚園和養老院。第三,人員聘用。可分三類。第一類是正式職工,主要以新分配大學生(以農業院校為主)為主,另外,一部分鄉鎮富裕人員,包括大學生村官等,也可轉入農場工作。這部分人是農場的骨幹,可享受穩定正式職工或職員待遇。另外,一些土地被徵用的年輕農民或失地農民也可自願加入農場工作,變為農場正式工,但這部分人身份應為工人。第二類是養老工。這類人主要是農村60歲以上老年人。可將農村60歲以上老年人所有土地併入農場(以自願為前提),同時,將土地補償金划入老人養老金賬戶。同時,這些老年人中的一部分還可從事一些力所能及的工作,農場可給予一定工資,補貼養老。第三類是臨時工,由農場根據需要臨時雇傭,實行臨時工工資。另外,農場在建成后,農場場長、黨委書記兩個人的工資由上面統一撥付,其餘職工工資根據農場經營狀況發放,國家對農場職工工資分類制定最低和最高標準,由農場根據生產經營狀況進行浮動管理。農場場長和黨委書記由上面任命,但農場職工有民主罷免權。另外,農場場長也可實行聘用制。在農場經營中,黨委書記把握政治大局,行使監督權。第四,資金籌措。農場建設啟動資金可由中央、省、市、縣各籌措一部分,或由中央統一計劃籌措安排。另外,原有扶貧資金中有一部分可用於農場建設。少部分可通過入股形式籌集。農場建成后,除國家政策補貼外,農場資金管理實行自負盈虧制。第五,土地來源。荒地開發一部分;撂荒地收攏一部分;徵用一部分農民土地;租用一部分農民土地。其中,被征地或租地的農民,若本人自願,也可加入本地農場工作。其中地被征的農民,可以自願成為本地農場正式職工,其征地補償金可採取自願原則入股農場參與分紅。土地被租用的農民,可成為臨時工。在土地流轉補償金方面,建議國家出台統一的執行政策,一對一談判會引發許多問題。第六,建設規劃。組織專家詳細論證研究,科學選址,在產業選擇上,應儘可能根據本地優勢農產品選擇主導產業。第七,農場目標。以社會效益和社會穩定為主要目標。比如,可多從保護環境、農村社會穩定、食品安全、高產優質等方面來考核合作農場管理者的業績,其次考慮經濟效益問題。對存在問題農場要追究場長和黨委書記責任。對業績突出農場管理者,要考慮優先提拔。農場可根據情況適當上交利稅。第八,積極鼓勵企業院校參與農場建設。鼓勵國有企業或大專院校,尤其是要鼓勵一些農業院校及有關研究機構到農村辦農場。對企業可以多一條獲取利潤的途徑,對科研機構有了更多的試驗田,對農村經濟也能起到帶動和示範作用。對於到農村辦農場的企業、院校和科研機構,國家可在資金方面進行專項幫助。另外,企業院校所辦農場,在經營方面也有更大自主權。

合作農場在運營過程中可能存在的問題及應對之策。第一,管理問題。對於管理層,可能存在腐敗問題和經營不善問題,可通過加強民主監督和科學管理來規避。如何加強民主管理,可通過進一步完善上下級權力分割互相制衡機制來實現。比如,農場領導任命權可掌握在上級黨委手中,但為了防止用人偏差或腐敗問題,在經過一段時間的工作考驗后,農場職工可根據其在農場的表現享有投票免職權。這種思路在本文前面的農場人員聘用方案設計中已經提出,重要的是要實現有效落實,尤其要落實好農場職工的投票免職權。如何加強農場的科學管理,需要大力引進現代企業最先進的管理理念。第二,員工問題。對於員工層,可能存在偷懶問題,可通過在農場內部實行一定程度的承包制(包括家庭承包制)或生產經營責任制或完善核算制度來規避。同時,也要抓好職工的日常思想政治教育問題。第三,災害問題。對於自然災害問題,可通過完善農產品保險制度和國家救助制度來規避。

另外,國家在發展合作農場的同時,也可一定程度鼓勵發展家庭私人農場等多種農業經營形式,可作為合作農場的補充形式,但家庭私人農場不應成為普遍形式,因為其追求經濟效益最大化的特點不符合農業的公益性特點,農業要更多為社會提供安全穩定生態等功能,而不是效率功能。家庭私人農場的局限性是多方面的。一是家庭私人農場的短期逐利性不利於國家長期宏觀經濟政策的有效落實。一方面,小家戶式的農業經濟沒有效率;但另一方面,若國家糧食生產掌握在私人大農場手中,雖然有了效率(其效率主要是私人效率,並非社會效率),但國家進行調控的難度必然加大。而糧食安全、能源安全、金融安全,是當今國家安全最重要的三個方面。國家對糧食安全,必須要跟能源安全和金融安全一樣重視。為了保證國家對糧食生產的有效掌控,積極發展合作農場也是必要的。二是不利於充分安置農村勞動力就業問題,家庭私人農場一般根據農業季節性特點更傾向於短期雇傭。三是不利於解決農村社會問題,包括農場留守老人、兒童等社會問題私人農場都無法提供有效解決方式。四是由於私人農場的短期逐利性也不利於最有效保障食品安全。五是不利於有效解決環境保護問題。六是在抗風險能力方面,家庭私人農場也比合作農場弱。因為合作農場有國家扶持的背景。七是從長遠看,也不利於農村社會公共精神和合作精神的培育。

另外,對於目前農村自發形成的各種類型的合作社經濟要在規範的基礎上也要大力鼓勵發展,但由於這種自發形成的合作社經濟需要更多能人帶動,需要更多靠農民合作精神來維護,其發展速度必然受限,不可能成為未來農村經濟的普遍形式。另外,對於龍頭企業帶動型或協會帶動型農戶經濟,也需要大力鼓勵發展,因為這種形式的農戶經濟本質也是一種社會大分工合作型經濟,也符合先進生產力發展的客觀需要。

從長遠看,未來農村經濟微觀經營組織應以合作農場為主要主體,以各種類型合作社、家庭農場、龍頭企業帶動型農戶經濟、協會帶動型農戶經濟等多種經濟經營形式為補充的多元經濟發展主體格局。建設合作農場,也有助於農村社會經濟發展全面更好落實十八屆五中全會提出的五個發展理念。合作農場的普遍建立,將為農村發展注入新活力,為現代化提供新支點,同時也為社會穩定建設提供堅固支撐點。

作者系甘肅省委黨校學術委員會委員、教授,智庫工作站副主任。

鄉村發現網轉自:《首都經濟學家》2016年第六輯

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