中國小額貸款公司的監管邏輯與未來

【財新網】（專欄作家 嵇少峰）英國是全球對NDTL（非吸收存款類放貸機構，Non-Deposit-Taking-Lenders，簡稱NDTL）規制最早、影響最廣泛的國家，目前主要依靠《1927放債者法案》和《1974年消費信用法案》對NDTL進行管理。美國受英國影響最大，涉及NDTL的相關法律比較廣泛，在聯邦和州兩個層級均有涉及，主要有《貸款真實性法》、《平等信貸機會法》、《公平信用報告法》、《金融隱私法》等；日本以《放貸業務法》為核心，建立了對放貸機構的約束與管理體系。新加坡以《放貸人法案》為核心，加強對借款人的保護、賦予管理部門更大的查處權，對未獲許可的放貸機構進行處罰等；香港以《放債人條例》為基礎，對放債人業務進行限制並實行完善的牌照管理，禁止高利率等。

綜合上述國家的監管法律，普遍呈現兩個特點，一是審慎、適度限制放貸利率、重點強調借款人利益保護，二是放寬其他准入標準與條件，總體監管恪守非審慎化原則。放貸利率涉及到放貸人與借貸人的核心利益，也關係到放貸行為是否會衍生出高利貸及社會問題，所以各國都對此採取審慎原則，多數限制了最高利率的標準，並明確了對借款人的利益保護細則，以實現保護弱勢群體的法律義務。但除此之外，多數國家都採取系統監管、寬鬆准入的設計思想，以增加市場的主體數量、促進競爭的提高，達成補充、滿足更多群體融資需求為目的，顯現出提高金融效率、實現金融公平的理念。非審慎化的監管對於活躍放貸市場，彌補金融空白區域、提高放貸機構的管理能力、盈利能力與市場競爭力起到了決定性作用。

對於NDTL的監管，有幾個方面需要予以糾正。

一、落實非審慎性監管的基本原則

對放貸機構採取了極為嚴格的審慎性監管規則，地方政府普遍將其當作準金融機構來進行管理，以防範出現金融風險及社會風險；部分地方政府又習慣性地將所謂牌照當成稀缺資源，人為拉高了NDTL的准入成本。這使得小額貸款公司即使被准入貸款市場，仍會受限於苛刻的監管條件，發展困難並出現制度性瓶頸，根本無法實現提高金融資源配置效率的最主要制度目標。出於金融安全及對小額貸款公司非公益性本質的誤解，各級政府、監管部門對小貸公司均採取了很多不符合國際慣例的限制與監管手段，阻礙了行業的發展、導致監管失靈，不僅無法實現制度設計的初衷，反而損害了機構利益與社會利益。

事實已經證明，儘管全國小額貸款公司自身風險高發，但其最終損失的絕大多數是自有資金，幾乎沒出現過影響較大的外溢性風險。這一事實對小貸行業自身的發展既是一種教訓，更是一種監管經驗，既是新興行業去劣存優的過程，又是行業發展的必然之路。政府長期對民間借貸實行命令控制型的法律治理模式，需要在對小額貸款公司管理的過程中予以實時修正，並充分與國際先進經驗、國際慣例接軌。

二、明確小額貸款公司NDTL的商業性特徵，絕對不能模糊類公益的社會企業與商業性小額貸款公司兩者的界限，千萬不要指望同時實現多個互相矛盾的制度目標。

國際上非存款類專業放貸機構的發展歷史已經表明，NDTL受制於本身的資本實力、資金成本及非存款類的屬性，將小微企業、銀行視野外群體（注意，不全是社會弱勢群體）當作服務目標是自然的選擇，並不需要也不應該對其貸款對象作制度性限制。至於其為了效率與逐利向大中型企業發放大額高息貸款，自然有市場規律對其修正，不需要也不應該用監管規則進行約束。

在公益性、社會福利制度的設計上，使用嚴格的監管規則來強制民營資本或NDTL必須承擔某種社會義務，顯然有失商業公平、違拗了國際社會的發展趨勢。更科學的做法，是利用財政工具或增加信貸機構監管利益的方式，對其進行補貼，引導機構主動承擔社會責任。政府通過稅收、補貼等財政工具的使用，向信貸機構支付足夠的兌價以彌補或超過其市場負面的邊際成本，則這種信貸救助才能實現有效率的金融資源配置功能並可長久持續，僅僅給出一個放貸許可或極其有限的政策支持，就要求其承擔完全社會企業的責任，顯然是粗暴且無效的幻想。

三、強調對借貸者（消費者）權益特別是個人信息、隱私權的保護。這是國際上監管NDTL機構的非常重要的內容，更是當前最缺少的制度保障。強調對借貸者的保護，可以減少暴力盤剝的可能，促使機構合法、合規經營，有效防範不良分子進入市場。地方監管部門尚未意識這方面對提升監管質量、防範社會風險方面產生的價值。由於NDTL不吸收公眾存款，不會出現資金性外溢性風險，監管部門過度關注其資產質量、風控能力是沒有太多意義的，這本屬於市場的自我調節範圍。NDTL面對的借款人多為財務狀況不透明、實力較弱的需求者，很容易出現借貸交易主體之間的信息不對稱和信貸失序，形成對弱勢借貸者的欺詐、剝削與掠奪。這種風險是除了准入風險之外，最大的監管風險。美國次貸危機的爆發，除了金融管制過度放鬆、監管套利、金融創新失靈等因素外，放貸機構漠視對金融消費者權益的保護，對借款人進行掠奪性放貸是非常重要的原因。目前這一亂象問題已非常嚴重，監管部門必須有所行動。

四、不要在制度層面指導業務，不要既當裁判員、又當教練員，要注意監管的尺度與有限性，不要做技術的指導者。當下一些地方政府對NDTL的管理遠遠超過了應該的監管範圍。作為監管制度的設計者，對被監管機構的經營、管理範圍內的事務都進行了干預、做出許多完全不必要的限制，雖然初衷是出於善意，但顯然是不必要甚至是有害的。旁觀者終為旁觀者，對市場與風險的理解永遠是信貸機構最清楚，雖然說有一部分機構的確很不專業，但光靠監管部門的指導也不可能讓這類機構改變初衷、健康發展，只有市場的懲罰才能完成真正的教育，從這個角度看，監管部門更不必去做教練員。監管部門在支持與引導行業創新的過程中，還要注意避免直接或間接地用官方背書的方式介入市場，特別是在為小貸公司創新融資工具時，絕對要避免官方的隱形背書，這種背書雖然在行業發展初期會起到一定的積極作用，但仍屬嚴重違背了監管規則與市場規律，最終擾亂了市場並反受其累。

五、必須解決目前對NDTL監管制度設計法律位階過低的問題。《非存款類放貸組織條例》、《放貸人條例》等遲遲未出，監管部門無明確的上位法可供支撐，僅依靠當下極為有限的幾個指導意見，這樣的法律效力會使得監管規則得不到司法機構足夠的認可與保護，降低監管法律、監管部門的權威性。同時，應儘早制定中央與地方的監管分權原則，解決當下監管主體的許可權設置無依據、不合理、法律和監管體系內部嚴重衝突等缺陷。

六、主動糾正或放鬆一系列不符合國際監管慣例與市場規律的具體條文。

1、對準入的要求

NDTL的准入，具有選擇合適機構、公示合格機構和保持市場適度競爭的重要作用，其本質是對其組織架構與經營金融業務能力的認可。其中發起人的動機與機構專業能力是重點考核內容，具體而言：一是要加強對發起人當前的資金來源與資金成本的考量，如果發起人自身經營就面臨資金來源不足與資金成本較高的問題，其一旦進入顯然容易誘發非法集資、發放高利貸的行為發生；二是要加強對其組織架構及經營團隊的審查，觀察其是否有主觀向善及良好經營的能力；三是要適度控制NDTL的數量，防止惡性競爭與社會信貸供給過度。這一點對當下的社會尤其重要。

對於資本金的最低門檻限制並不是最為重要，可以分級而治、因地治宜。目前地方政府出台的管理辦法中，對小額貸款公司的准入條件遠遠高於銀監會與央行發布的《指導意見》，對註冊資本金及股東的限制設定過高，完全改變了制度設計的初衷，其本質仍是中央制度設計目標與地方承擔金融監管風險責任的矛盾。對小額貸款公司註冊資本和主發起人的法律限制，雖然可以在一定程度上增加發起人違法成本、減少非法集資的風險，但是過高的准入門檻加大了公司的成立難度，也導致資本逐利下的非存款類放貸機構本能地投放較大額貸款，將資源重新配置給了大中型企業，背離了使金融資源優化配置、補充傳統銀行的目標，再一次出現金融資源的分配不均。地方政府應該認識到，NDTL的組織性質是不吸收公眾存款的，其風險外溢性很低，非法集資更非監管部門需要明確的制度，本來有對應的法律條文約束。至於對股東投資比例的限制，也是不必要的，多年來事實也充分證明，分散股東持股比例，對機構是否合法經營、良好運營無任何因果關係。對於資本金僅一兩億元的極小型類金融放貸機構來說，過度分散的股權反而更容易使機構出現群龍無首、股東意見衝突、經營混亂等問題。

另一個需要重視的方面是，在設計機構准入制度的同時，要嚴格限制與打擊無牌信貸組織，以防止出現規制無效、監管失靈。

類似小額貸款公司這樣的NDTL組織是不應該被視為金融機構的，這也是國際慣例，因為前者奉行審慎的監管原則，而後者顯然是屬於非審慎監管範疇，兩者有本質的區別。但限制與打擊無牌放貸機構，在法律上確立放貸機構資格並予以保護是必須的制度設計。國際社會普遍對放貸人進行資格審查，任何機構未經許可不可以從事放貸工作，相當多的國家對無牌放貸是列入刑法打擊範圍的。大都用非法經營罪來寬泛地對應無牌放貸人，但已有多起高院案例認為發放一般貸款甚至發放高利貸的行為不符合非法經營罪之要件，目前並沒有明確的法律條文禁止公民及社會組織放貸，這使得小額貸款公司的放貸行為普遍被視為一般的民間借貸。

接受監管、持牌經營帶來的監管成本與不持牌、自由放貸之間形成巨大的「規則失衡」與「監管套利」，這是業內反覆呼籲明確小貸公司法律地位並努力爭取金融機構身份的原因。這就是說，小貸行業內反覆要求獲得金融機構身份是出現了方向性錯誤，真正的訴求是希望從法律上明確自己與非法放貸者、民間借貸之間的區別。目前在缺乏中央層面立法的情況下，地方金融監管部門必須意識到，對NDTL設立相對寬鬆的非審慎監管准入原則與打擊未經許可的非法放貸組織這兩者是密不可分的，必須在有限的權力下面採取可行的措施，以實現上述兩個目標，只有這樣才能提高地方金融的效率、達到長治久安的目標；中央更需要儘快出台放貸人條例，在法律層面進行規制。

2、關於槓桿率與負債率

作為不吸收公眾存款的機構，其融資自由權與自主權是提升其盈利能力、防範與化解信貸風險、保障其良好發展的必備條件。這類機構是嫁接機構資金與小微企業的有效橋樑，可以有效提升金融資源的配置效率，在二元制經濟、一元制銀行的特殊背景下，更能發揮其信息對稱、有效分散風險的作用。

關於槓桿率與負債率的限制，起源於銀行業審慎監管的原則，因為銀行的資金來源於社會公眾，承擔著保護社會公眾利益、防範出現系統性風險的責任。而NDTL類機構本身不向社會公眾吸收資金，本質上不需要對其加以限制。

融資與非法集資是有本質的不同。國際上，非吸存類放貸機構雖然也是主要利用自有資金從事貸款發放和信用支持業務，但其後續資金的來源非常廣泛、並未有槓桿率與負債率的法律限制，機構融資完全按照市場規則通過評估機構、評級機構、增信機構進行融資，以其資金實力、公信力、管理水平、資產質量等作為融資的依賴。在債券市場，商業票據（Commercial Paper，CP）和中期票據（Medium Term Notes，MTNs）成為這類機構最主要的融資工具。2012年4月數據顯示，全球發達國家商業票據、中期票據發行數量中，非吸存類放貸機構佔比分別達到36%和44%，其中美國無論是商業票據還是中期票據，發行數量均排名第一，達1276筆和816筆，非吸存類放貸機構佔比22%和50%。新興市場國家中，墨西哥表現卓越，商業票據和中期票據的發行數量分別為50筆和25筆，非吸存類放貸機構佔比76%和72%，均排名第一；印度非吸存類放貸機構的商業票據發行佔比也達到了71%。

當下管理小貸公司的資金來源的意義遠遠要大於限制其槓桿率，有必要要求小貸公司的資金來源均來自股東資金及可承擔風險的機構，要嚴格限制小貸公司將風險直接或間接向不特定社會公眾傳遞，對其槓桿資金的來源性質要加以約束，而不在於限制其融資上限。

3、對區域的限制

由於對機構准入的要求，因此有限程度的區域限制仍是有必要的。國際慣例是對經營區域進行准入許可，跨地區經營需到相應地區監管部門備案，但這種備案的主要目的仍是出於行業管理及消費者權益保護的目的，很多國家的異地備案均通過互聯網等極為便利的方式進行。

我們要打破區域內「小我」的心態，總認為本地的資金放到了外地對本地區不利。就一個國家、一個省份而言，由於經濟、金融資源的差異，客觀上存在著巨大的資金量差與價差，放開區域性的限制帶來最大的可能是會形成金融資源豐富的地區向欠發達地區、中心城市向周邊地區的快速流動，既可以解決發達地區槓桿率過高、信貸過度的問題，又可以解決欠發達地區的資金來源問題，有益無害，這與設立小貸公司、提高金融資源配置效率的制度設計是完全一致的。實際上，就地方利益而言，讓小貸公司在金融資源過度發達的地區生存，其難度更大，讓其自由選擇投向，既可以解決小貸公司的生存問題，又不會讓當地稅收受多少影響，區區小額貸款公司的資金量，又怎麼會影響到當地的企業多少？

互聯網的發展，國民經濟生活越來越跨出邊界，線下屬地化貿易及銷售行為大大減少，網上「地球村」已呈大勢，再簡單地限制小貸公司的信貸投放區域是不合理的。當然，我們不提倡機構盲目跨界，但機構對風控的安全自有其理解，畢竟風險自擔，現實已狠狠地教育了不專業的機構，監管部門是不必要為其資金安全性作制度限制的。

4、對利率的限制

在利率的管理方面各個國家也存在著相當的差異，美國甚至各州的法律都有明顯的不同，但總體而言，設定利率的上限是普遍的做法。最高法已限定了24%與36%兩個控制性利率指標，地方金融監管部門其實不必要再作個性化設計，參照執行即可。但要注意的是，的24%與36%是司法處理的兩個標準，並無明確法律條文去打擊、限制市場高息，這方面是存在明顯制度缺失的，必須緊跟國際慣例，加強對掠奪性放貸與暴力放貸的打擊力度。美國《貸款真實性法》中要求放貸人必須遵守信息披露的業務規則，要求放貸人與借款人簽訂借貸合同時，必須公開真實準確地表述放貸條件、利息成本信息，包括首付款、融資總額、融資費用額、計劃償還債務的付款次數、數額和合理的日期、違約費用等。借款人享有在有限時間內的撤銷權，終止交易並可以取消已經承擔的交易項下的義務。對放貸人設置複雜的還款方式與利息計算規則、提前還款的高額罰金、借款人承擔額外的過多不透明費用、強制仲裁條款甚至提前設定不合法的資產轉移文本都要進行嚴厲的處罰。對於這些規定，我們應該充分學習並予以法律層面的明確。

5、對貸款投向、單筆金額的限制

關於社會福利主義的監管傾向前文已描述過其制度的不合理性，因此，在對三農、小微方面的投放是不適宜作過多限制的。應用救濟與政策幫扶的方式，鼓勵與推動NDTL加大對三農、小微的投入，為其提供可持續的、足額的經濟補償，形成良性的、符合市場規則的資源分配體系。我們更應該將NDTL當成社會信貸救助的分發渠道，而不是依靠這類組織的善良及利益讓渡，甚至用制度強迫來實現這一目的。

另外，不要割裂地去看大中型企業和小微商戶、農戶，就當前經濟的市場化及充分競爭的程度而言，作為弱勢的個體、個人，其組織生產與貿易的能力是普遍偏弱的，多數人缺乏借入貸款后產生盈利的能力。有組織力與經營能力的中小型企業更可能有效利用信貸資金。因此，片面理解小微信貸，把小微一味地同質化、微額化是不可取的。

基於的現實，鼓勵NDTL投放資本金的3%-5%以下比例的貸款，就安全性與流動性而言，還是有一定的科學依據的。但教條地限定50萬元、20萬元甚至幾萬元為小額的標準，顯然是不合適的。無論是發達的一、二線城市，還是極度貧窮的農村，小貸公司分佈很廣，經濟環境、金融環境差之千里，對信貸機構而言，根據自身特點與區位特點，選擇適合自己的投放額度與風控方式一定是因時、因地而變的，監管部門沒有必要也沒有理由在信貸技術方面來指導信貸機構。

由於篇幅所限，其它監管細則就不一一評述了。■

作者曾在人民銀行、銀監會系統從事金融監管工作16年，現為江蘇兀峰信息科技有限公司董事長、南京金東小額貸款公司董事總經理