[東南亞研究]瀾滄江-湄公河合作機制與中國-中南半島經濟走廊建設

盧光盛：雲南大學國際關係研究院教授、博士生導師

瀾滄江—湄公河合作機製作為一項定位準確、務實性強、執行有力的區域合作機制,為提升區域合作注入了新的活力。該機制與—中南半島經濟走廊都是所在國家為促進區域發展所建立的共商、共建、共享的合作形式,在合作領域上存在一些交叉和重疊。在當前背景下,應進一步發揮區域合作的引領作用,從"一帶一路"建設高度上將—中南半島經濟走廊建設與瀾滄江—湄公河合作機制建設有機結合,進行整體性的規劃,形成優勢互補、協同發展,實現—中南半島經濟走廊建設與瀾滄江—湄公河合作機制的良性互動,使經濟走廊建設取得進一步突破,推動—東盟互利合作。

【關鍵詞】 瀾滄江—湄公河合作機制； —中南半島經濟走廊次區域合作

瀾滄江-湄公河流域地處連接東亞、東南亞和南亞的交匯點，地緣戰略優勢突出、經濟發展潛力巨大，多個合作機制交叉共存。2015年11月，瀾滄江-湄公河流域的、柬埔寨、緬甸、泰國、寮國、越南共同建立了瀾滄江-湄公河合作機制，新的合作機制的建立為提升區域合作水平注入了新的活力，成為推進「一帶一路」建設的重要支撐。而作為「一帶一路」重點建設的六大經濟走廊之一，中南半島經濟走廊也在建設之中，如何將-中南半島經濟走廊建設與瀾滄江-湄公河合作機制進行有效對接實現相互聯通、資源共享成為一個重要的議題。本文將在分析兩者關係的基礎之上，提出協調推進瀾滄江-湄公河合作機制與-中南半島經濟走廊建設的具體對策。

1瀾滄江-湄公河合作機制與-中南半島經濟走廊的關係

（一）瀾滄江-湄公河合作機制的建立與意義

20世紀90年代以來，以瀾滄江-湄公河沿岸國家為主體的區域合作逐漸興起，基本形成了以大湄公河次區域經濟合作（GMS）為主、包括東盟—湄公河流域開發合作（AMBDC）和湄公河委員會（MRC）等在內的多種合作機制。經過多年的融合與發展，次區域經濟合作已達到一定的程度，現有合作機制在提升區域經濟合作水平方面呈現出動力不足，且未能有效解決次區域內走私、跨境販毒、人口販賣等安全社會問題。因此，建立定位準確、務實性強、執行有力的新合作機制的研究和討論開始增多，新的合作機制也應運而生。

2014年11月，李總理在緬甸內比都舉行的第十七次—東盟領導人會議上首次提出建立「瀾滄江-湄公河對話合作機制」的倡議，得到各國的積極響應。此後，各國分別於2015年4月和8月舉行兩次高官會籌備建立瀾滄江-湄公河合作機制，11月12日，瀾滄江-湄公河合作首次外長會正式舉行，在此次會議上，各國正式宣告成立「瀾滄江-湄公河合作機制」（LMC），並發表了《瀾滄江-湄公河合作概念文件》和《瀾滄江-湄公河合作首次外長會聯合新聞公報》。2016年2月，瀾滄江-湄公河合作機制第三次高官會在海南省舉行各國就領導人會議相關安排、領導人會議成果文件等進行了討論。2016年3月23日，瀾滄江-湄公河合作機制首次領導人會議在海南三亞舉行，確定了瀾滄江-湄公河合作機制將以政治安全、經濟和可持續發展、社會人文為三大合作支柱，優先發展互聯互通、產能、跨境經濟、水資源和農業減貧方面的合作。至此，瀾滄江-湄公河合作機制正式啟動，進入全面推進階段。

與次區域原有的合作機制相比，瀾滄江-湄公河合作機制具備許多新的亮點。首先，在主導權方面，瀾滄江-湄公河合作機制是次區域內首個由全流域沿岸6國共同主導和協商的合作機制。此前成立的區域合作機制大部分都由國際機構或區域外大國主導，如GMS、MRC等機制就主要受到美國、日本的主導或影響，在合作方案的制定實施上，區域內國家的自主權和影響力較小，不利於合作項目的推進。而瀾滄江-湄公河合作機制則完全由區域內國家組成，合作機制的制定及項目的選擇全由6國平等協商、共同決策，能充分表達各自意見，直接反映各國的利益訴求。其次，隨著國際形勢的發展變化，瀾滄江-湄公河流域的地緣政治和戰略環境也日益複雜，流域內非傳統安全威脅突出，需要各國共同應對、綜合治理。瀾滄江-湄公河合作機制內容廣泛，涵蓋政治、經濟、社會、文化等多個領域，與東盟共同體建設的政治安全、經濟及社會人文三個支柱對接，在維護地區和平穩定，促進共同繁榮方面將發揮重要作用。再次，在機制建設上，瀾滄江-湄公河合作機制是一個開放、包容的平台，與區域內現存的合作機制並不衝突對立，而是相互補充、相互促進。

（二）-中南半島經濟走廊建設的進展與問題

與中南半島國家地理位置毗鄰，雙邊關係友好，經濟聯繫緊密，且互補性強，經濟合作發展潛力空間巨大。以建設經濟走廊來推動與中南半島國家區域合作的提法由來已久，早在2006年的首屆環北部灣經濟合作論壇上「南寧—新加坡經濟走廊」建設首次被提出。2008年，國務院總理溫家寶在寮國萬象出席GMS第三次領導人會議時，提出了建設大湄公河次區域經濟走廊的倡議。2014年，來自、東盟10國、印度等國家的專家學者在廣西南寧提出關於攜手共建—新加坡經濟走廊的「南寧共識」構築—東盟合作大通道。在此基礎上，為順利推進「一帶一路」建設，在2015年3月發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》，提出「共同打造-中南半島等國際經濟合作走廊」。該經濟走廊以雲南昆明和廣西南寧為起點，以新加坡為終點縱貫中南半島的越南、寮國、緬甸、柬埔寨、泰國、馬來西亞等國家，是連接中南半島的大通道，也是與東盟合作的跨國經濟走廊。作為「一帶一路」建設的重要組成部分，-中南半島經濟走廊是深化—東盟合作和拓展瀾滄江-湄公河合作機制的重要路徑。2015年9月18日，以「聯通、合作、共贏」為主題的-中南半島經濟走廊（南寧—新加坡）合作發展圓桌會舉辦，會議設有經濟走廊的發展前景、合作範圍與重點領域、沿線產業合作與跨國（境）經貿園區建設三個議題，重點圍繞基礎設施建設、通關便利化、投資貿易便利化、跨國（境）經貿園區建設、促進走廊沿線區域及城市合作發展等方面開展了深入研討。2016年5月26日-中南半島經濟走廊發展論壇在廣西南寧舉行，論壇以「互利共贏，共建-中南半島經濟走廊」為主題，圍繞「共建-中南半島國際大通道」和「共促-中南半島運輸與通關便利化」兩大議題進行了深入探討，併發布了《-中南半島經濟走廊建設倡議書》，簽訂了-中南半島跨境電商結算平台、—東盟（欽州）華為雲計算及大數據中心、龍邦—越南茶嶺跨境經濟合作區試點建設項目、南海國際郵輪母港及航線建設工程、緬甸（金山都）農業示範區等9個項目總投資額達784億元。

近年來，在大湄公河次區域經濟走廊建設的推動下，與中南半島經濟走廊沿線國家的合作已取得一定的成果，特別是在基礎設施建設方面，與中南半島的互聯互通網路體系顯著夯實，曼昆公路全線貫通，中老鐵路奠基，中泰鐵路啟動，廣西境內與越南連接的南、中、北三條鐵路通道初步建成。跨境物流體系、口岸基礎建設網路和通關便利化體系在不斷完善之中，中越友誼關—友誼關口岸便利跨境運輸工作順利推進。產業園區建設方面，投資建設的越南龍江工業園、寮國賽色塔工業開發區等已成為瀾滄江-湄公河跨境經濟合作的示範項目。此外，與經濟走廊沿線國家人文交流合作的領域不斷擴大，合作內容不斷深化，合作形式日益豐富。日益頻繁的人文交流為深化區域經濟合作提供了深厚的土壤與環境。

但目前-中南半島經濟走廊建設卻相對滯后，主要表現在相關國家、省區和部門還沒有就-中南半島經濟走廊建設達成原則性、框架性意見；經濟走廊的建設缺乏高效的組織領導；與其他合作機制如GMS、LMC等未能進行很好的對接和配合；缺乏科學的規劃和前期研究等。

（三）兩者的關係

在-東盟合作的大框架下，瀾滄江-湄公河合作機制（LMC）是湄公河流域各國為加強區域合作建立的新的合作機制，針對合作機制的架構、合作內容、資金來源等都做了一系列務實的安排，為瀾滄江-湄公河流域各國的發展搭建了一個良好的平台。而-中南半島經濟走廊（CIEC）作為推進「一帶一路」建設的重要載體，是目前在瀾滄江-湄公河機制（LMC）框架下可行性較強且具備一定實施基礎的重要項目兩者既有共同點也存在著差異。

1.共同點

兩者都是瀾滄江-湄公河沿岸國家共商、共建、共享的合作形式，共同體現了的引領作用。瀾滄江-湄公河合作機制是由首先發起和倡議的，得到了次區域各國的積極響應，主要合作領域與東盟共同體的三大支柱一致，發展目標是促進次區域各國的可持續發展和共同繁榮，切實改善各國民生，做到發展成果共享。-中南半島經濟走廊以昆明、南寧為起點，縱貫中南半島，在交通基礎設施建設、通關便利化、跨國投資與產業、跨國物流、沿線地區與城市合作等方面深化合作，將對沿線國家和地區的發展產生聯動效應，對深化—東盟關係、支持東盟共同體建設發揮積極作用。

2015年3月，由發改委、外交部、商務部共同發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》提出，「根據『一帶一路』走向，陸上依託國際大通道，以沿線中心城市為支撐，以重點經貿產業園區為合作平台，共同打造新亞歐大陸橋、中蒙俄、—中亞—西亞、-中南半島等國際經濟合作走廊」。而關於湄公河次區域合作機制闡述如下：「在西南地區，發揮廣西與東盟國家陸海相鄰的獨特優勢，加快北部灣經濟區和珠江—西江經濟帶開放發展，構建面向東盟區域的國際通道打造西南、中南地區開放發展新的戰略支點，形成21世紀海上絲綢之路與絲綢之路經濟帶有機銜接的重要門戶。發揮雲南區位優勢，推進與周邊國家的國際運輸通道建設，打造大湄公河次區域經濟合作新高地，建設成為面向南亞、東南亞的輻射中心。」這都體現出從國家層面上重視推進與湄公河沿線國家的關係，在次區域合作中發揮了重要作用。

2.差異點

瀾滄江-湄公河合作機制雖然起步較晚，但發展較快，從合作倡議的提出到機制正式啟動僅僅用了一年多的時間，目前已經舉行了3次高官會、1次外長會和1次領導人會議，建立了完善的合作機制，合作目標明晰、工作安排務實，確定的重點合作領域和建設的78個早期收穫項目已開始推進。瀾滄江-湄公河合作機制建立高效的原因在於，一方面，現存合作機制的不足之處凸顯，各國建立新合作機制的願望迫切；另一方面，多年的發展，大湄公河次區域合作也為瀾滄江-湄公河合作機制的建立奠定了基礎。

與高效的瀾滄江-湄公河合作機制相比，-中南半島經濟走廊的建設相對滯后。CIEC的倡議已經有一段時間，但在此之前更多是「大湄公河次區域經濟走廊」的概念（GMS-EC），實際上各國並沒有專門就此達成過框架協議，甚至連概念性的文件都沒有，目前舉辦的論壇也僅僅只是提出了四點概括性的倡議，更談不上具體的合作內容和議程。即使在國內，廣西和雲南對-中南半島經濟走廊建設也有不同的表述或不同的側重。

因此，在瀾滄江-湄公河合作機制日益健全的背景下，應加快-中南半島經濟走廊建設，以道路聯通為基礎，進一步擴大貿易投資和人文交流，實現與瀾滄江-湄公河合作機制的良性互動，使-中南半島走廊建設取得進一步突破，推動—東盟互利合作。

2協調推進瀾滄江-湄公河合作機制與-中南半島經濟走廊建設的思路與對策

（一）實現三個協調與對接

一是瀾滄江-湄公河合作機制和大湄公河次區域合作機制建設的協調與對接。在瀾滄江-湄公河流域，不同層次的合作機制長期並存，其中較為成熟和完善的是大湄公河次區域合作機制（GMS），自1992年成立至今，多個合作項目順利實施，在基礎設施建設、通關便利化等方面成績顯著，對促進次區域經濟發展，緩解貧困發揮了重要作用。雖然目前的發展面臨一些掣肘，但瀾滄江-湄公河合作機制的成立並非是要完全拋棄GMS「另起爐灶」，兩個合作機制在合作目標、領域、項目建設等方面存在一定程度的交叉和重疊，有效協調兩者之間的關係才能避免不必要的成本浪費及效率低下。因此，瀾滄江-湄公河合作機制需要不斷加強與GMS的溝通與協調，建立健全兩者之間的聯動和協調體系，發揮自身的優勢和特點，實現優勢互補、協同發展。

二是-中南半島經濟走廊建設和大湄公河次區域經濟走廊的協調和對接。1998年舉行的大湄公河次區域第八次部長級會議提出了經濟走廊的概念；2002年11月，亞洲開發銀行發布《未來10年大湄公河次區域經濟合作戰略框架》，將南北經濟走廊、東西經濟走廊、南部經濟走廊正式納入大湄公河次區域合作規劃。目前，大湄公河次區域經濟走廊在陸路通道、通關便利化、產業園區建設方面都已取得成效，-中南半島經濟走廊建設的規劃與建設應充分考慮到大湄公河次區域經濟走廊的現狀，在確定優先合作領域和重大合作項目方面加強溝通與合作，進行有效協調和對接，加強走廊沿線基礎設施建設，構建聯通中南半島的大動脈，切實將交通走廊轉化為經濟走廊，成為推進「一帶一路」建設的前沿陣地。

三是廣西和雲南的協調和對接。昆明和南寧是-中南半島經濟走廊的起點，也是西南邊疆參與區域合作的重要省區，兩省區在參與區域合作上應多加溝通，進行整體規劃。比如，可結合雲南和廣西沿邊金融綜合改革試驗區、亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金等方面的政策，在昆明或南寧設立面向東南亞、南亞的代表處或辦公室，針對合作項目進行具體協調，增強對次區域的影響力和輻射力。

（二）加強各國高層溝通和頂層設計

目前，與湄公河沿岸國家的合作已站在一個新的歷史起點，應抓住當前的機遇，在「一帶一路」的大背景下和瀾滄江-湄公河合作機制的框架下，加強高層溝通和頂層設計推動全面合作，突破發展瓶頸，實現區域共同繁榮，打造區域命運共同體。

第一，深化政治互信。政治互信是與湄公河沿岸國家各項合作順利推進的重要保證，雖然有著長久的合作歷史，但對於提倡的合作機制，湄公河沿岸國家仍然對的合作目的有所懷疑，擔憂的影響力過大。加之近年來，美國、日本等國在湄公河地區的政治投入增加，在一定程度上削弱了的影響力。需要加強與湄公河沿岸國家的高層溝通，深化政治互信，獲得相關國家的認可和配合，積極達成合作共識。例如在跨境水資源的開發和利用方面，可以與湄公河國家增進數據信息交換和分析、探討瀾滄江-湄公河全流域水資源管理合作規劃。通過這種交流與合作增加彼此之間的信任。

第二，加強頂層設計。湄公河地區合作機制眾多，可根據現有的發展基礎和合作機制，與各國共同協商、共謀發展。具體而言，可綜合運用國際機構、智庫機構、非政府組織以及商協會等民間組織機構的力量，全方位推動區域合作頂層設計與銜接，共同制定次區域互聯互通的整體方案；另一方面，可運用資金、技術優勢，幫助各國進行頂層設計，特別是在基礎設施建設、對外貿易等次區域國家需求較大的發展項目上，幫助各國制定參與合作的計劃、基礎設施建設、水資源開發與利用、城市發展規劃等。

（三）在現有項目基礎上推進「早期收穫」，以形成示範和帶動效應

瀾滄江-湄公河次區域在「一帶一路」倡議和周邊外交中具有重要的地位，且與在基礎設施建設、貿易、人員往來和交流上有著良好的基礎。目前，可考慮在瀾滄江-湄公河合作機制的大框架下，根據現有基礎，整合-中南半島經濟走廊所設計的合作項目，儘快組織和開展一批早期收穫項目，率先取得實質性和有影響的成果，在此過程中獲得國家有關政策和資源的傾斜，提供政策、金融、智力三個方面的重要支撐，以項目為主導，儘快落地推進，形成良好的示範效應，從而引導多領域的合作發展。近期可考慮的方向比如鐵路、公路、水陸、電網等基礎設施聯通方面，包括湄公河航道整治和綜合開發，中老、中泰鐵路沿線互聯互通和便利化水平，跨境經濟合作區和境外經貿合作園區為基點的國際產能合作，國際扶貧開發合作，人文交流，邊境安全和區域公共衛生聯合防控等。

（四）積極開展有關的前期研究工作

目前，-中南半島經濟走廊建設僅僅停留在倡議階段，缺乏整體的方案和研究，可組織人力、物力，加強項目選擇方面的研究，整合各方面優勢，實現經濟走廊建設與瀾滄江-湄公河合作機制的有效對接。要重視國家和地方各級智庫機構力量，成立與瀾滄江-湄公河地區國家合作的決策諮詢和對外溝通機構，結合國際形勢、區域趨勢和國家發展重點，推動雙邊以及多邊層面合作規劃的對接和銜接。特別是在項目選擇上，應重點開展政策溝通和風險評估工作，合理規劃聯通線路，科學遴選合作項目，為區域合作提供有力的智力支撐。

（五）探索營造合作氛圍相互信任的合作氛圍

對於促進參與瀾滄江-湄公河合作和進行經濟走廊建設至關重要。目前湄公河沿岸各國對於參與區域合作仍然心存芥蒂，擔心主導而使自身利益受損。而且受制於經濟社會發展程度低的影響，這一地區的民眾所獲資訊較少，對於瀾滄江-湄公河機制和-中南半島經濟走廊建設的具體情況並不了解，應加強與當地智庫、媒體機構的交流與合作，多向當地民眾講合作的成績和好處進行合作的宣傳，在民眾間營造良好的合作氛圍。

（六）加強廣西和雲南在此方面的合作共進

從區位優勢上來看，廣西和雲南同處西南邊疆，與越南、寮國和緬甸接壤，是參與湄公河次區域合作的前沿地帶，是推進「一帶一路」建設的重要支撐省區；從經濟發展水平來看，兩省區都屬於西部經濟落後地區，目前兩省區面臨同樣的發展任務、機遇和挑戰，在深化區域合作方面有良好的合作基礎。在次區域合作機制日益健全的情況下，兩省區應加強開展戰略性、前沿問題的研究共同爭取國家資金、政策支持。比如，在基礎設施建設、產業合作方面，可以與政府出資400億美元設立的絲路基金和亞洲基礎設施投資銀行加強溝通與合作，爭取有力的投融資支持；另一方面，在制定發展規劃上，應結合本省的產業優勢，加強合作，進行優勢互補，比如，雲南在基礎設施建設上取得的成效更大，而廣西在農業合作、旅遊業上成績更好，兩省區應進一步加強區域協同創新，在基礎設施互聯互通、產業融合方面進行整合，催生「一加一大於二」的綜合效應。（責編：張磊）