美國專家擔憂特朗普會砍掉美國的對外援助

譯者：李連光，經濟學博士。

據美國《華盛頓郵報》（Washington Post）當地時間2月24日報道，格爾森（Gerson）和沙阿（Shah）兩位專家認為，對外援助，「這種微小的、自由支配的開支」有助於美國安全。

格爾森（Michael Gerson），華盛頓郵報的一個意見專欄作家，曾擔任過小布希（George W. Bush ）總統的政策和規劃助理。沙阿（Raj Shah），在歐巴馬（Barack Obama）總統時期，曾擔任美國國際開發署（USAID）署長。

我們已經進入了「美國第一」（America first）的時代，只是對其意義的模糊理解。川普總統的就職演說，標誌著一個民族主義者，對二戰後國際秩序的雄心勃勃的想象。相比之下，川普的外交政策團隊，似乎是從這個秩序中復甦的。由此產生的不確定性，是全球性的和危險的。領導權的真空並不總是被好人填上的。

到目前為止，在貿易和難民領域，政府的政策轉變最為明顯--川普更傾向於兩者都減少。從狹隘的國家利益和總統對「國家建設」（nation building）的不滿，外國援助似乎是下一個目標。持續的傳言稱，政府正考慮大幅削減美國國際開發署（USAID），加劇了這種猜測。

在這個話題上，儘管川普沒有多說，但他的一些評論反映出了一種回撤的取向。他在參選時說，「我們有必要投資於我們的基礎設施，停止向那些討厭我們的國家提供外援，並用這筆錢重建我們的隧道、道路、橋樑和學校。」2016年3月，在接受華盛頓郵報編輯委員會採訪時，他說：「我看到，我們在伊拉克建立學校，它們會被炸毀。我們會建造另一個，它會被炸毀...但是我們不能在布魯克林區(Brooklyn)建一所學校。我們沒有錢給教育，因為我們不能在自己的國家建設。你們在什麼時候能說，嘿，我們必須照顧好自己。」

然而，川普也增加了模糊的信息。8月，他告訴邁阿密的記者，國會應該加大資金資助，幫助國外抵禦寨卡（Zika）病毒。9月，他強調，確保世界上每個人都有乾淨的水喝的重要性。10月，他說，艾滋病（HIV/AIDS）救濟的事情「我們將帶頭」。

在這種情況下，對川普來說，服務國家，更好的天使比預算之刀可以做得更多。根據國家利益的定義，把對外國援助放在砧板上，是一個嚴重的錯誤。

讓我們先把事實弄清楚。調查顯示，許多美國人認為，美國在聯邦援助上花費了聯邦預算的20%以上。實際上，非軍事援助--包括美國所有的國際發展工作和全球健康，占聯邦預算小於1%。由於預算控制的緣故，削減這個可自由支配開支的小類，會是一種欺騙，只是為了避免真正重要的（和不受歡迎的）預算被削減的一個選擇。

不到1%的聯邦預算，美國就能主導一個全球聯盟，可以抗擊艾滋病，一種可以摧毀和破壞非洲大陸大部分地區的危險疾病。還可以對抗另一個世界上最致命的殺手，瘧疾。以美國為首的全球計劃已經挽救了超過600萬人的生命，主要是5歲以下的兒童。美國還在全球範圍內支持農業，糧食、燃料和2008年的金融危機，推動了近1億人重返長期飢餓和極度貧困。截至2015年，這一努力使近1900萬農村家庭直接，並通過營養計劃使超過1200萬名兒童受益。美國領導了一個全球性的夥伴關係，將能源輸送給在非洲的5億人，他們經常在黑暗中生活、工作、學習和生育。

這種既定的影響與持久的刻板印象背道而馳：外國援助通常被捆綁在大法案中，並被扔下浪費和腐敗的老鼠洞。指控並非完全沒有歷史根源。冷戰（Cold War）期間，對外援助有了一些顯著的成就，包括馬歇爾計劃（Marshall Plan）和綠色革命（Green Revolution），但是也有顯著的失敗如援助越南、援助中美洲的獨裁者。在非洲，有時去協助獨裁者，如扎伊爾的莫布杜（Mobutu Sese Seko），主要是因為戰略博弈對抗蘇聯，不是因為他要推動發展。

但在過去的20年和過去兩屆總統任期內，健康和發展支出已經發展成為一個致力于衡量結果、嚴謹、創新和專業的企業。援助和發展從業者知道如何設定明智的目標，與私營部門的夥伴合作，適應不斷變化的情況，確保納稅人獲得最有價值的投資。他們有證據證明他們在做什麼。

美國的大多數外國援助，甚至不再給外國政府。它是以合同和贈款的形式給予美國公司和非營利組織；在其他國家的項目由這些組織實施，雇傭美國和國外的工作人員，經常與民間社會機構合作。

但，為什麼如此強調對美國外交政策的嚴謹性和成果呢？對外援助如何服務於定義的美國利益？

我們許多最危險的全球性挑戰，如恐怖主義、毒品交易和大的流行性疾病，在多個國家或地區內積聚了強大的力量。這些國家的管理不善，經常腐敗，並以高水平的貧窮、飢餓和疾病為標誌。對於美國來說，這些地方都是風險孵化器。考慮到埃博拉（Ebola）病毒，它紮根於西非薄弱的衛生系統，並以死亡和恐慌威脅我們的國家和世界。中美洲北部三角地帶，貧窮和衝突，導致成千上萬的兒童坐在火車的頂端試圖移民美國。敘利亞的主權崩潰，這有助於伊斯蘭國（Islamic State）產生和擴散，不穩定的難民洪水，到了約旦、黎巴嫩、土耳其和其他地區。南美洲的弱勢政府，往往無法阻止毒品流入流入美國。

這些都是貧困、不穩定和治理不善的真正後果。但希望，健康和穩定減少這些威脅，更好地保護美國人。採用美國充分的流行病學和人道主義能力的一種前瞻性埃博拉應急反應，幫助挽救了非洲的生命，防止了疫情在全球範圍內蔓延。在北部的三角形地區，我們的夥伴關係有助於減少幫派暴力和舉目無親的未成年人流入美國。敘利亞危機繼續發酵，但我們龐大的人道主義援助那些流離失所，迫切需要減少難民遷徙的壓力的許多國家，包括我們自己。

其中，一個最好的戰略援助作用的例子是在哥倫比亞。幾十年來，犯罪團伙、暴力衝突和世界上最大的可卡因生產，讓該地區和世界不穩定。在上世紀90年代末和本世紀初，在哥倫比亞，美國有一個大的安全預算和一個小的發展援助預算。當領土被從叛軍收回后，哥倫比亞更多關注長期發展，這些集成到他們的穩定計劃中。美國發展援助增加，然後與國防活動整合和安排適當的順序。當地雷被清除，當地官員能安全返回解放城鎮，美國國際開發署將援助，這是鞏固成果的關鍵。那些長期投資已經初見成效，支持和平談判，幫助重整前叛軍和平民流離失所，除了提高美國企業的商業機會。美國在哥倫比亞的對外援助給予了戰鬥一個穩定和和平的機會，並幫助修復了美國及其盟國的嚴重安全問題。

這種類型的對外援助，是防止可能最終需要軍事干預的、不可遏制的戰略威脅。（我們在這裡談論的不是人道主義援助，應完全由需要的性質和規模驅動的或直接的軍事援助。）時任美國中央司令部的頭、國防部長Jim Mattis作出了令人信服的理由預防衝突：「如果你不充分資助國務院，那麼我需要買更多的彈藥。」今天對外援助小投資，將節約今後國防大支出。

我們如何創建一個援助系統，利用大數據，以確定可能會產生全球性的威脅的薄弱的治理領域？一個系統地採用全方位的援助？一個使用測量結果的信息，以實時調整政策和實踐？一個最終建立本地能力來面對問題？

新政府可以採取具體行動來實現這一願景。它應該指定一個「發展協調員」，其有權確保從美國的外國援助項目的結果。這個協調員可能成為新的美國國際開發署署長或國務卿自己，但必須有人坐在國家安全委員會（National Security Council ），有白宮的明確支持。他或她將需要檢討現有的努力，並確定他們如何匹配不斷上升的威脅。要避免只是另一層的官僚作風，這樣的官員應該被授權將配置國務院、美國國際開發署和國防部之間的預算資源，要有效地防止衝突。在這種情況下，援助應歸類為國家安全支出的預算，而不是「非國防酌情」支出。川普國家安全團隊，應該確保美國領導人在這些問題上的地位仍然是兩黨的優先事項，它已經幾十年來，從提出導現在，一直捍衛一個強有力的預算承諾。

接下來的幾個月，可能是外國援助的轉折點，它的重要性是什麼樣的。我們可以看到，一種經濟有效（cost-effective）的工具對外交政策和國家影響的支持的侵蝕，我們會看到這種過失的後果，可能以軍事後果的形式，或者我們可以看到改革使對外援助反映了美國理想和美國利益的嚴格的工具。後者是偉大國家的一個有價值、必要的目標。

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