美國人的隱私，又遭到一萬點暴擊

【文/ 觀察者網專欄作者 蘇奎】

川普就任總統100天時，各方都在清點其得失、功過，不過在互聯網時代，其影響甚眾的互聯網政策反倒少有討論。事實上，在川普執政的頭100天，雖沒有廢成萬眾矚目的歐巴馬醫保法（後來在5月4日才廢成），減稅只走了萬里長征的第一步，墨西哥邊境牆也還沒有著落，但歐巴馬的互聯網個人隱私保護卻已經被川普成功拿下，電信巨頭們取得了重大勝利，個人隱私保護遭到了嚴重的挫折。

共和黨黨政齊心廢掉個人隱私保護

4月3日，川普總統在白宮簽署了34號兩院聯合決議（S.J.Res.34），決議在簽署后成法，從而正式取消了歐巴馬時代的聯邦通訊委員會（FCC）在去年10月份通過的《保護寬頻及其他電信服務客戶隱私管理規定》。

3月24日，在共和黨內部無法取得一致的情況下，川普被迫叫停了廢除歐巴馬醫保法的努力。但取消歐巴馬時代的個人隱私保護規定，共和黨卻是黨政齊心，頗為順利。醫保，如此巨大的看得見的利益畢竟使議員們躊躇，而個人信息和隱私，這些看不見的利益輸送就沒有「怎麼應付選民」的心理障礙。

3月7日，由共和党參議員弗萊克（Flake. Jeff）領銜，24名其他共和党參議員聯署，依據《國會審查法》啟動了廢除個人隱私保護規定的法定議程。

3月23日、28日，參眾兩院先後投票通過了決議。參議院完全以黨派投票，只有2名共和黨人沒有投票（50:48），民主黨人全部反對。眾議院則除了6名未投票共和黨議員和15名投了反對票的共和黨議員（215:205），其餘支持票均來自於共和黨。相比廢除歐巴馬醫保，顯然共和黨相當團結，充分利用了在兩院的多數黨地位成功廢除了互聯網個人隱私保護。

更糟糕的是，廢除以後，FCC以後不能再就互聯網個人隱私保護制定規定，只能由國會立法。

共和党參議員弗萊克的廢除提議，圖片來源：作者截圖

事實上，在參議院提案前，共和黨控制下的聯邦通訊委員會（FCC）已經在3月1日緊急投票決定暫停實施歐巴馬時代通過的互聯網個人隱私保護規定，同樣是2名共和黨委員投了支持票，1名民主黨委員投下了反對票。而該規定原本3月2日才開始部分實施。

當然，川普削弱個人隱私保護並不止此。1月25日，川普發布總統令，將來訪的外國人排除法律隱私保護的範圍。

令人唏噓的是，共和黨廢除歐巴馬的個人信息隱私保護規定所運用的法律武器——《國會審查法》，正是民主黨政府在柯林頓時期（1996年）所為。依據該法，國會兩院可以聯合決議的方式對前任總統末期行政部門通過的行政規章予以廢除，且聯合決議不受阻擾議事（filibuster）規則的約束，也就是說只要簡單多數就可通過，但決議須在收到行政部門提交的規章后60個國會會期日內做出。

在川普之前，只有小布希總統在2001年利用過一次，而川普就任以後，截止4月中旬，已經13次使用這個武器，互聯網個人隱私保護規定很不幸地也是其中之一。

FCC制定的個人隱私保護規定正是《國會審查法》要干涉的所謂的「午夜規定」（Midnight Regulation，指在總統任期末期通過的行政規定）。歐巴馬時期，民主黨控制的FCC在2015年2月投票通過了網路中立監管原則，並將寬頻運營服務定義為具有公共服務性質的電信服務（此前劃為信息服務），從而正式將寬頻運營服務有關的個人隱私的監管從聯邦貿易委員會（FTC）納入旗下。

電信行業對此極為不滿，但2016年6月聯邦華盛頓上述法庭駁回了AT&T等電信企業的訴求，支持FCC對寬頻服務的定性。2016年9月聯邦第九巡迴法庭在涉及有關AT&T與聯邦貿易委員會的一宗案件中裁決，FTC對寬頻運營服務沒有管轄權，實際上又進一步承認了寬頻運營服務屬於電信服務，FCC對於寬頻運營服務的消費者隱私保護具有監管責任。

2016年3月，FCC發布其有關保護互聯網個人隱私的提議，經過幾個月的討論修改，10月，FCC正式頒布了互聯網個人隱私保護規定，但遲至12月2日才報給了國會。這就為持有完全相反意見的新政府利用國會審查留下了足夠的操作時間。

上網幹什麼，電信公司最清楚

在移動互聯網時代，每個人都是網路的節點，每個人幾乎無時無刻不在網中，人在網中，網隨人動。網路已經深刻改變了人類的生產與生活方式，最大程度地釋放了人類的潛力。然而，對於那些覬覦個人信息的網路公司，電腦、手機、pad等這些終端就是感測器，每個人在網路中的一舉一動都可以被記錄下來，這些信息足以將一個人完整地刻畫出來，在互聯網空間里，每一個人都是裸奔。

每個人上網都是通過所謂的ISP(互聯網接入服務商)連接上互聯網，無論是通過固定的台式電腦，還是通過移動終端（手機等），都不能繞開提供寬頻運營服務的電信運營公司。如果說微信、淘寶、百度、Google、Facebook等這些互聯網最常用的應用(服務)掌握了我們大部分人大部分上網信息，那寬頻運營商、移動電信公司等這些控制上網通路的電信運營公司就幾乎掌握了我們全部的上網信息。

在我們使用搜索服務（如百度、Google等），或社交平台（如微信、Facebook等）時，這些互聯網超級應用在為用戶提供免費服務時，也收集了用戶的信息，並利用這些所謂的大數據賺取巨額利潤，可用戶至少在心理上還好受點——天下沒有免費的午餐，這些互聯網巨頭在用服務交換信息，服務的代價就是用戶適當讓渡了個人的信息。

更重要的是，對於用戶而言，互聯網上的信息服務商（如Google、微信、Facebook等）的可選擇性要大於寬頻服務，而且更換搜索服務沒有成本，如用戶可以隨時將搜索服務從Google更換到微軟（Bing），但更換寬頻運營服務則並不簡單，服務合同、預存費用、已投入硬體等都可能是約束。

而更糟糕的是，即便對於美國這樣一個電信市場化程度很高的國家，寬頻服務的競爭並不充分，甚至在很多地區仍然是壟斷的，用戶沒有選擇。根據美國聯邦通訊委員會（FCC）2016年1月發布的《互聯網接入服務報告》的數據，美國只有38%的人有兩個以上的ISP提供服務，在鄉村地區更低至13%。顯然，對於大部分的美國家庭，寬頻運營服務商並不是一個自由選擇。

然而，電信寬頻運營商卻是在收取了用戶不菲的上網費的同時，又在收集用戶的信息，甚至在用戶毫不知情的情況下，用戶信息已經被更多的廣告公司掌握。正是基於電信寬頻運營商特殊的市場地位和信息優勢，FCC才理直氣壯地制定其針對寬頻服務的互聯網個人隱私保護規定。

FCC與FTC

聯邦通訊委員會（FCC）與聯邦貿易委員會（FTC）都不是聯邦政府的內閣部門，而是由國會通過專門法律而成立跨黨派的獨立機構，兩個部門都是由兩黨各派2名委員，總統再認命一位本黨委員擔任機構主席，委員實行任期制，如FTC的委員任期為7年。

FTC負責反壟斷、促進市場競爭和消費者保護等，其中個人信息保護就屬於消費者保護的範疇，也一直由FTC負責制定有關管理規定及執法。FCC則僅僅負責無線電、通訊行業等行業監管，涉及電信行業的個人信息保護自然屬於FCC的職能。個人隱私保護如果只是監管部門的不同，倒不是什麼問題，但問題是兩個部門有完全不同的監管思路。

FCC面對的是具有基礎性與公共性特徵的通訊行業， FCC制定的標準通常會明顯高於FTC所監管的其他互聯網企業的做法，如Facebook、Google等。簡單來說，FTC的思路是由企業自律為主，主要從消費者欺詐的角度，確保企業「說到做到、言行一致」，雖也發布了個人隱私保護的原則和最佳實踐，並鼓勵企業採用，但畢竟與FCC制定強制性辦法的做法不可同日而語。

顯然，沒有人喜歡被強制，企業自然是對FTC的做法大唱讚歌，美國國內的保守派也因此鼓吹個人隱私保護，應該由FTC來管。

事實上，這次被廢除的個人隱私保護規定核心條款並不多，與FTC監管的其他企業相比，最關鍵的有兩個方面，其一是個人敏感信息範圍的擴大，如包括了網頁瀏覽歷史、手機APP使用信息等；其二是對於敏感信息的商業化使用，FCC要求必須先由用戶主動勾選才能使用，而FTC則是互聯網企業默認用戶同意使用，除非用戶主動取消勾選以確認不同意使用。

魔鬼在細節里，儘管都是需要獲取用戶的同意，但這個細小的差別，卻可能導致企業能使用的個人信息有巨大的差別，當然這也意味著巨大的利益的差別。

共和黨並沒有多少論述駁斥歐巴馬政府制定的互聯網個人隱私保護過度，其公開的理由則是多頭管理造成的混亂和不公平，使得部分互聯網企業（如Facebook、Google等）獲得了不公平的競爭優勢，直白地說，就是互聯網企業可以買賣個人隱私賺錢，電信企業也應該可以，否則就是不公平。這也正是川普、國會的共和黨議員們及FCC的新任主席——帕伊支持廢除互聯網個人信息保護的主要邏輯。

正如前面所分析，電信企業掌握了更多的個人信息，且面臨的市場的競爭性也不相同，區別對待自有其道理。如果說歐巴馬政府的互聯網個人隱私保護確實造成了不公平，那麼正確的解決思路也該是以「人民的名義」儘快推動國會立法，授權FTC也採用同樣更高標準的保護，而不是假借「公平的名義」推翻更高標準的保護。

華盛頓的政治污泥不好抽

在取消了FCC對寬頻服務的個人隱私保護后，而FTC又沒有管轄權，也就是說，未來一段時間，將出現監管空白，電信行業可以放心地買賣用戶的隱私數據。

如此荒唐的邏輯，倒不是國會與白宮糊塗，實際是電信行業龐大的利益所驅動。

據分析，在美國廣告市場上，數字廣告在2016年已經超過了傳統的電視廣告，高達720億美元，2020年甚至將超齣電視廣告45%。 而在數字廣告市場，Google 、Facebook是絕對的霸主，市場份額分別達32%和22%。寬頻運營企業掌握了大量個人信息，自然也想擠進去多分一杯羹。

美國傳統電視廣告收入與數字廣告發展趨勢對比，圖片來源：eMarketer.com

「抽干華盛頓的政治污泥」（drain the swamp），是川普最響亮的競選口號之一，但川普執政后，雖然簽發了總統令禁止白宮工作人員利用旋轉門為利益集團從事遊說，然而華盛頓的遊說活動並沒有減少。

雖然2017年一季度登記的公關公司遊說人數同比減少10.3%至9175人，但遊說費用卻增加了，逆轉了2012年以來的下降趨勢，高達8.4億美元！也有觀點認為，實際上，未登記的遊說人員增加了，有估計認為華盛頓的實際遊說人員高達3.5萬人。

2010－2017年一季度報告遊說人變化趨勢，圖片來源：作者截圖

電信行業一季度的公關費用也超過2000萬美元，聘請的登記遊說人員為455人，其中經過旋轉門而來的就達347人。帕伊，這位FCC的新主席此前就是電信公司Verizon的顧問。

據統計，這次投票支持廢除個人隱私保護規定的215名共和黨議員們平均獲得過電信行業13.8萬美元的捐款，而投反對票的15名共和黨議員平均只有7.7萬美元。參議員們獲得的利益更大，50名支持廢除的共和黨參議員平均獲得過電信行業的捐款高達36.9萬美元。

看來，華盛頓的政治污泥並不好抽，川普也不是民粹主義，他只是打著民粹主義的旗幟。

論功行賞，阿吉特·帕伊，這位印度裔FCC代理主席，3月7日，終於被川普正式提名為FCC主席。帕伊也從此開始了其對民主黨時期有關開放互聯網和網路中立等互聯網治理思路的全面反攻倒算，4月26日，他發布了其全面摧毀開放互聯網（open internet）的最新計劃，不過是以「自由的名義」——恢復互聯網自由。

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