【觀點】監察官亦當通過法律資格考試！

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首先，今天司法考試開考，預祝參加考試人員都能順利通過！

本文來源於法制網，僅限理論探討，僅代表作者個人觀點

本文刪減版刊載於《法制日報》，法院網予以刊發

刪減版參見鏈接如下： 核心提示 無論是從國外監察官制度的一般做法，還是御史監察制度的成功經驗，抑或以監察權行使的實際需要來看，法律資格考試是監察官職業准入機制的必要內容。法律資格考試還有助於維繫監察官職業的稀缺性及其薪酬水平，增強任職評判標準統一性等。就全面深化改革的前瞻性及其合理預期而言，作為法律職業群體的成員，監察官略高於一般公職人員的薪酬水平應當體現為職業准入機制、工作量、責任制、職業風險等方面高度的責權利相一致。在這個意義上，監察官同法官、檢察官是具有很大同質性的，這有助於職業之間的互通轉換與構建法律職業共同體。質言之，法律職業內部的角色分工可以從容互換，社會其他職群替代不能，是法治發達國家和地區的通例。 當然，按照合理、平穩過渡的原則，具體操作層面仍然是「老人老辦法，新人新辦法」，只對新人實行職業准入機制以及相關培訓機制。

從長遠發展來看，有必要借鑒司法人員分類管理制度（法官、檢察官員額制改革）的成熟經驗，以是否直接行使監察權為標準，將監察機關的工作人員大致分為監察官、監察輔助崗和內部管理崗三類；除監察官之外，監察輔助崗和內部管理崗不直接行使監察權，並進一步界定不同崗位的職責、條件、任免、等級、考核、培訓等事項。

改革調整后的監察權必將關聯到刑事、行政、民事等多個法律部門。如在對涉嫌職務犯罪案件偵查時，涉及證據轉換、認罪從寬制度、以審判為中心的訴訟體制以及應對律師介入、與司法機關有效銜接等等問題，都將直接關切到公民、法人的諸多基本權利。

同時，監察官從事相關法律工作，理當成為法律職業群體中的一員，其職業准入門檻就不應低於同一憲法體系內的法官、檢察官；畢竟，以非專業者監督專業者，在現代法治社會中是沒有特例的。

本文作者簡介

曹志瑜，法學博士，曾任江西省景德鎮市昌江區人民檢察院副檢察長，現任景德鎮學院政法系副主任。

2014年11月，曹離開檢察院時，曾寫了一篇心情感悟，在這篇文章的後面，會附上全文。

看全文吧

2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），標誌著國家監察體制改革正式拉開序幕。王岐山同志在試點地區調研時指出，「監察委員會實質上是反腐敗機構，是監督執法機關」，這就明確了監察委的反腐敗專門機構性質和監督執法機關的職能定位。隨著改革試點工作的深入開展，機構轉隸的陸續到位，監察官制度也提上議程。「繼京、晉表示探索建立監察官制度，浙江省紀委省監委更明確表態，……建立與監察官等級序列配套的相關制度，推進監察隊伍專業化、職業化建設。」

參鑒現行法官法第二條「法官是依法行使國家審判權的審判人員」和現行檢察官法第二條「檢察官是依法行使國家檢察權的檢察人員」的規定，監察官的基本定義應該是「依法行使國家監察權的監察人員」。從長遠發展來看，有必要借鑒司法人員分類管理制度（法官、檢察官員額制改革）的成熟經驗，以是否直接行使監察權為標準，將監察機關的工作人員大致分為監察官、監察輔助崗和內部管理崗三類；除監察官之外，監察輔助崗和內部管理崗不直接行使監察權，並進一步界定不同崗位的職責、條件、任免、等級、考核、培訓等事項。毋庸置疑，監察委員會作為同法院、檢察院平行建置的特定領域法律法規的監督和執行機關，其法律地位的落實與具體職能的施展，必將聚焦於監察制度的主體——監察官。監察官個體的素質和能力的優劣將直接關涉到監察制度的效果。於此，如何設計和規範有關監察官的職業准入機制，已經迫在眉睫。

一、國外監察官制度鏡鑒

二戰結束以來，隨著腐敗現象的全球化蔓延以及腐敗問題的日益趨同化，全世界共有170多個國家和地區相繼建立了不同模式的監察官制度及其監察機構，比較著名的如香港廉政公署、美國聯邦調查局、新加坡貪污調查局等。總的來看，現代各國和地區的監察權已經被公認為獨立於立法權、行政權、司法權之外的第四種權力，其監察機構都以遵行獨立、權威、高效為主旨和目標，以防止權力濫用和人權保障為要務。相應地，監察官必須具備一定的法學專業背景、法律知識素養以及法律工作經驗，是各國和地區通行的共性化要求，且大都要求通過相關的法律資格考試或直接從取得法律職業資格的法官、檢察官中遴選。如在西方監察制度的起源地瑞典，擔任監察專員必須品性正直、社會威望高，高級監察專員必須從法學家中選任或者由最高法院法官擔任。繼而，這一制度由瑞典逐步向全世界播散開來。有論者如此評價：「一個制度從一個地區發端、運行良好，並且跨越不同的族群文化，形成一股潮流，必有其代表著的人類文化精粹、體現人類社會發展規律的普適性優點。」又如在香港地區，廉政公署主要官員的任職，特別是執行處調查崗負責人，一般也是從法官、檢控官（檢察官）中選任。

近代社會以來，職業分工的細化與職業區隔度的加大，是市場經濟和市民社會的主體性及其功能增強的結果。學科、學歷、履歷，能夠較為明確地界定不同的職業屬性，並且與不同職業屬性的准入機制相對應。事實上，在法治發達國家和地區，監察官的准入機制、任職要求與法官、檢察官同樣嚴格甚或同一，監察官享有與法官、檢察官同等的社會地位和社會尊榮，亦被視作法律職業共同體的重要成員。眾所周知，系統完整的、功能完善的法律職業共同體，是所有法治發達國家和地區的共識性的、標誌性的表徵，也是以法治為政治訴求的執政黨都會遵循的政治理念和政治目標。「由於各國歷史傳統不同，兩大法系國家法律職業者的培養方式各有特色，但接受大學法律教育是其共同的基本條件且都非常注重法律專業知識與從業實踐經驗的結合，最後還必須通過形態各異的全國或各地區統一的司法考試（律師考試）。」因此，監察官應當具有法律職業者的共有特質：共同的價值信仰、共同的思維方式、共同的知識結構以及共同的職業目標等，共同的職業准入機制亦是題中應有之義。其實，從比較成熟的法律職業共同體的實然要素來說，職業准入機制是社會對於法律職業者特質性體認與法律職業者自我體認的一個環節，以至於法律資格考試也僅僅是這種職業准入機制的一個部分而已。

二、御史監察制度源流

雖然在經濟基礎、階級基礎以及社會性質上存在質的差異性，但從權能的頂層設計、定位及其運行機制來看，改革調整后的監察制度同封建社會的御史監察制度之間存在較高相似度。御史監察制度可謂源遠流長，溯至秦漢，歷經隋唐、宋元、明清等各個時期，御史或曰監察官的基本職能是糾察百官、肅正綱紀、辨明冤枉等。「從兩漢時候起，擔『風憲』之職的監察官的任命即受到特別的重視，監察官足夠的學識、才幹，凜然的風骨、人格，豐富的從政經驗、政績等，都是獲得這項任命的必須條件。」事實上，這種御史監察制度對於監察官個體良好的政治素養、文化修養和實踐能力等方面的要求已經達到嚴苛的程度。上述條件和要素，與現代社會對於監察官的要求是基本一致的。

值得注意的是，隋唐科舉制實行之後，科舉制就成為監察官最重要且最鮮明的職業准入機制。如兩宋時期的台諫官幾乎都是進士出身，南宋時即使偶爾有非進士者出任御史台或都察院的官員，也須先「特賜同進士出身」。明代則進一步規定御史必須科舉出身，否則不選。至清代，法律亦明文規定只有進士出身才可考選監察官，順治時即規定「漢官由貢生出身者，不準考選科道」，康熙時曾有上諭「漢官非正途出身者，雖經保舉，不準考選」。科舉制是封建社會自創的行之有效的通過考試選拔官吏的制度，興於隋唐而廢於清光緒年間，其最大功用在於打破血緣世襲和士族壟斷，打通社會階層流通渠道，使得「朝為田舍郎，暮登天子堂」成為可能。即便末期科舉考試以八股文和試帖詩為主的內容漸趨脫離時代發展需要和生活實際，嚴重束縛人們的思想，也應當看到，科舉制本身體現出的公平、公開、嚴謹、擇優以及不拘一格等文化特質，都是應予肯定和繼承的。尤其是，科舉制所蘊含並向社會所傳遞的資格意識、身份意識、責任意識以及尊榮意識，「足可與古代奧林匹克體育精神、當代市場經濟的自由競爭精神相媲美」。以此觀之，現代法治視野下，將的法律職業准入機制稱之為現代科舉制，並不為過。

三、統一法律職業資格考試製度規制

2001年6月30日，第九屆全國人大常委會第二十二次會議審議並通過了《中華人民共和國法官法》和《中華人民共和國檢察官法》的修正案，其中規定：國家對初任法官、檢察官和取得律師資格實行統一的司法考試製度。2002年國家統一司法考試誕生，這是法治建設進程中的里程碑性的重大事件，已為國家選拔了一大批符合法律職業要求的專門人才。在此之前，法官、檢察官和律師、公證員的人才培養、隊伍建設是各自為政、涇渭分殊的，一定程度上導致其職業理念和職業行為之間的巨大鴻溝。為健全國家統一法律職業資格制度，培育和發展法治工作隊伍，2015年12月20日，中辦、國辦印發的《關於完善國家統一法律職業資格制度的意見》（以下簡稱《意見》）規定，現行司法考試製度調整為國家統一法律職業資格考試製度，成為新時期特色的法律資格考試；應考人員的覆蓋範圍在原有的法官、檢察官、律師和公證員的基礎上，增加法律顧問、仲裁員（法律類）及政府部門中從事行政處罰決定審核、行政複議、行政裁決的人員等。概言之，其立法初衷是將部分涉及對公民、法人權利義務的保護和克減、具有準司法性質的法律從業人員納入法律資格考試的範圍。

可以看到，《決定》對監察委員會的職權做了詳細的列舉，簡而言之，國家監察體制改革將監察權定位為同行政權、司法權并行的一種新型權力，包括監督、調查、處置三項基本職權以及談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等十二項履職措施，凸顯出其權能的集中性、厚重性和剛性。顯然，改革調整后的監察權必將關聯到刑事、行政、民事等多個法律部門。如在對涉嫌職務犯罪案件偵查時，涉及證據轉換、認罪從寬制度、以審判為中心的訴訟體制以及應對律師介入、與司法機關有效銜接等等問題，都將直接關切到公民、法人的諸多基本權利。同時，監察官從事相關法律工作，理當成為法律職業群體中的一員，其職業准入門檻就不應低於同一憲法體系內的法官、檢察官；畢竟，以非專業者監督專業者，在現代法治社會中是沒有特例的。此外，「提高不同職業、崗位準入的門檻和標準，且這種准入資格由中央考核及授予，確保最大限度上的一致性、普遍性和專業性，將有利於減少裙帶關係的操作空間。」因此，監察官在履職時必須具備較高的法律知識素養，監察官亦當通過法律資格考試，乃直接關乎監察權運行的精確性、權威性和公信力。這符合上述《意見》的立法初衷，同時《意見》及相關規範性文件應當將監察官納入應考人員，有利於實現監察官群體的專業化、精英化以及構建起系統化的監察官晉陞序列，亦便於同國外相關組織機構開展對等交流與合作。

結語

同法官、檢察官、律師等其他法律職業群體一樣，監察官亦承載著普羅大眾對於社會公正的殷切期待。在特定的政治語境下，這種期待值與監察官的位高權重性之間呈正相關關係。監察官身份的自我認同和社會認同，從職業准入的視角而言，應當立基於法律資格考試——取得法律職業資格。繼言之，這種身份認同必須仰賴於監察權的規範運行、有效制約與監察官群體的職業道德水平。不可或缺地，這種身份認同還必須藉助於特定的身份識別功能，如統一制服、佩戴標識、噴塗公務車輛標誌等（隱蔽偵查需要除外）。必須承認，在憲法體系內，任何一種權力都不具有與生俱來的、不證自明的清廉、公正的性質；腐敗的根源是權力的恣意、濫用和監督缺位，同權力的分配和移轉沒有必然聯繫——監察權也不例外。「愈是位高權重者愈須予以監督制約，而且監督制約的強度應該同制約對象的權力體量及其強度相適應。」

綜上所述，無論是從國外監察官制度的一般做法，還是御史監察制度的成功經驗，抑或以監察權行使的實際需要來看，法律資格考試是監察官職業准入機制的必要內容。此外，從現代社會職業准入機制的一般功能來說，法律資格考試還有助於維繫監察官職業的稀缺性及其薪酬水平，增強任職評判標準統一性等。就全面深化改革的前瞻性及其合理預期而言，作為法律職業群體的成員，監察官略高於一般公職人員的薪酬水平應當體現為職業准入機制、工作量、責任制、職業風險等方面高度的責權利相一致。在這個意義上，監察官同法官、檢察官是具有很大同質性的，這有助於職業之間的互通轉換與構建法律職業共同體。質言之，法律職業內部的角色分工可以從容互換，社會其他職群替代不能，是法治發達國家和地區的通例。當然，按照合理、平穩過渡的原則，具體操作層面仍然是「老人老辦法，新人新辦法」，只對新人實行職業准入機制以及相關培訓機制。

曾幾何時，不堪觸碰、念及的想法，此時卻真切地橫在心頭……

腦海深處，依然清晰：1999年初秋的那個夜晚，車站臨別，家人送我北上京城求學……

16年前，北京昌平，中政大。空廖的夜空中彌散著烤串的味道，毗鄰十三陵，不見都市風華，卻是靜心讀書的佳境……

12年前，荊門煙樹，中政大研究所院。學院路上最袖珍的一座校園，毗鄰北郵、北師大、北影，幽深而匆匆，自得其樂……

9年前，命運選擇之錯合，昌江河畔的檢察之家。輾轉歷練，茫然而虛空，去意萌生……

4年前，數載堅忍，博士生生活開啟。宿舍、教室、操場，書海徜徉，三十而立、時不我待，盼來一身博士袍……

2014年11月，經過幾個月時間的反覆考慮，我還是做出了離開的決定。湊巧的是，在我向領導當面提出辭職請求的當天，上級院決定派我去參加省級檢察業務專家的評選；我不假思索地放棄了這個機會，儘管我知道中選的可能性很大，儘管檢察業務專家、全國檢察理論研究人才都是我致力追求的目標。因為，偶爾任性的自己，專註而洒脫，既然選擇離開，就不願拖泥帶水——還是將機會讓給別人吧。總之，還是要感謝市、區兩級檢察機關一直以來的關愛和培養。

十幾年來，「檢察」深深地融入了我的學習和生活，已然成為生命中無法抹去、無法釋懷的一部分；畢竟，那曾經是一種心智、付出和追求的凝結。在醞釀離職的那些日子裡，糾結著一個問題：直面這種對於「檢察」生活的「切割」，應該對自己做出怎樣的交代？

我覺得，若以時間為軸，將十幾年來撰寫的含有「檢察」字眼的理論文章作一梳理，當是最清晰也最簡單的回顧了，因為每一篇文章都可以被還原成一幅幅極具個人歷史色彩的畫面，裡面的一個個小故事動情而溫馨：

我生長在一個檢察情結濃重的家庭，長輩們的言傳身教及我的耳濡目染，直接促成我在聯考填報志願時毫不猶豫地選擇了政法大學及其法學專業，並在中政大連續完成了大學部和碩士研究所階段（1999-2006）的學習。

或許是因為太過熟悉而缺少新鮮感，或許是因為檢察工作性質的單一性，平心而論，「檢察」並非我碩士畢業時的最嚮往職業。然而，由於一些複雜的因素，2006年，經過全省統一招錄優秀法律人才（公務員）考試，我以第二名的成績總分成為檢察機關的一員。繼而，承蒙有關領導的重視和關心（根據省委組織部、省高級法院、省檢察院等幾家聯合發文的規定），我作為全市檢察系統第一個全日製法學大學部、碩士連讀且通過國家統一司法考試（A證）的人選，獲提拔重用。

在檢察院工作的這9年，我從事過偵監、職務犯罪偵查、辦公室、研究室、機關黨務等工作。期間的2011年9月至2014年6月，我在正常上班工作的同時，潛心攻讀首都師範大學的法學博士，利用業餘時間完成博士學位論文、完成答辯后順利畢業。

之所以重新選擇職業，有以下幾點考量：

一是個人興趣。學術研究的個人興趣自高中、大學一直延續至今，當然，成為檢察人以後，這種興趣便集中在檢察理論上。我想，高校教職可能更契合這種興趣。

二是個人的職業困惑及職業倦怠。其實，累不累、苦不苦、煩不煩，都是相對的，關於在於從事的這份職業是否給予我們未來的希望——是否值得，是否值得期待。多年來歷經的那些——所謂何人，所謂何事，所謂體制，所謂司改——或許是他們不適合我，亦可，我並不適應他們。

三是個人的職業規劃。法律職業、法律人都是寬泛的、開放性的，我想，我能夠儘快適應法學教師和律師的新挑戰、新角色。我承認，律師行業的相對高收入兼具不能免俗的誘惑力；但我始終否認——這種誘惑力是辭職的決定性因素——在我這裡，它並不顯得特別重要。

在新一輪司改「山雨欲來風滿樓」之前夕，檢察官、法官辭職在諸如北京、上海這樣的大城市已經成為司空見慣的現象，而在我工作、生活的這座小城古鎮，一名基層院領導的離開還是驚起了不小的漣漪。

放棄體面的公務員職位，放棄熟悉的人際環境，放棄已經擁有的許許多多，選擇重新開始，一般人不見得有這份毅然決然的勇氣，而正是這份勇氣，讓我更加堅定了說服自己的這些理由，願與同樣選擇離開的同仁們共勉：

選擇離開，從不會淡化我們對於法治的堅守和夢想，我們只是變換了一種求尋的視角和路徑……

選擇離開，從不會象徵我們的怯懦和妥協，我們只是變換了一種對待人生和社會的態度……

選擇離開，從不會標明我們的膚淺和逃避，我們只是變換了一種貢獻綿薄之力的時間和空間的概念……

選擇離開，從不會質疑我們的信念和能力，我們只是變換了一種信念同能力之間更加貼切、更加融合的工作方式……

僅此而已。

敬

請

關

注