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澳大利亞的南極戰略

澳大利亞的南極戰略

南極是世界上人類探索最少的大陸,在過去100多年的時間裡,人類對其探索僅限於環境組織、探險家以及科學家。進入21世紀,地緣政治的不斷發展導致各國對南極的關注程度大幅提升。加之南極蘊藏著豐富的自然資源,包括煤、銅、錳礦石、鐵、鈾等,還有超過2000億桶的石油資源,均使依賴能源的國家對其潛在的資源越來越感興趣。同時,越來越多的國家發現南極為其提供糧食、經濟和能源安全的巨大潛力,導致各國的南極戰略均發生了重大調整。

澳大利亞作為《南極條約》原始締約國與長期的參與者,以及作為對南極大陸宣稱擁有主權的聲索國之一,被公認為是南極政策發展的一個重要的、相關的、合法的參與者與領導者。澳大利亞明確表示將致力於保持在南極和南大洋地區的影響力,並追求對南極傳統的主權要求。目前,澳政府正在積極制定《澳大利亞20年南極戰略規劃》。澳參議院外交、國防和貿易常設委員會發布了一份報告,針對上述戰略規劃提出了相關建議。

南極蘊藏著豐富的自然資源,包括煤、銅、錳礦石、鐵、鈾等,還有超過2000億桶的石油資源,均使依賴能源的國家對其潛在的資源越來越感興趣

南極治理環境的演變及壓力

在冷戰時期,部分國家就對南極提出了主權訴求,而國際社會的其他成員則將南極視為「共同財產」,聯合國採取了一系列手段確保南極地區非軍事化並使其不被用作核試驗。在此情形下,7個聲索國阿根廷、澳大利亞、智利、法國、紐西蘭、挪威和英國,以及非聲索國比利時、日本、南非、蘇聯和美國共同協商制定了《南極條約》。《條約》1959年12月1日簽定,1961年6月23日條約正式生效。《條約》暫停了現有的領土訴求,並禁止新的聲索要求和任何支持或拒絕領土聲索的條約出現,明確規定南極將永遠僅用於和平目的。此後,各締約國不斷充實原有條約的內容及體制結構,同時條約的成員國也由最初的12個增加到了52個。52個成員國中24個作為非協商國不具有決策權,剩餘28個為協商國,代表了世界上80%的人口。《南極條約》體系得以不斷發展延續的原因在於其能夠適應不斷變化的全球環境。《南極條約》的協商國可以討論有關南極的任何事項,並有能力通過《南極條約》協商會議予以解決。

豐富的自然資源誘使各國試圖開發南極。能源安全和對有限資源競爭的驅動力正在造成日益嚴重的地緣政治緊張局勢。以俄羅斯為首的世界大國對南極的資源表現出了濃厚的興趣,強烈建議2048年後重新審查目前對資源開發的禁令。2001年,俄羅斯非法收集了有關南極石油和天然氣儲備的數據,並在2010年宣布了一項南極資源利用戰略,在此基礎上還發布了一項投資戰略,將在2020年前為南極戰略持續撥款200億美元。然而,在「南極條約系統」的原始締約國中,美國仍然是南極最大的金融投資者,擁有最大的影響力。其他國家,包括澳大利亞、紐西蘭、挪威和英國,也在南極大陸保持了常態化的科學考察。雖然《南極條約》明確規定科學數據共享並且禁止礦物勘探,但事實證明各國正在利用「科學研究」的名義來謀取各自的利益。

南極厚重的冰蓋下包含有豐富的關於過去氣候以及環境變化的大量信息,冰層中的信息對於準確重建過去的氣候變化模型至關重要

澳大利亞的南極戰略

未來20年開發南極資源的誘惑力將是巨大的。主權國家的利益需求,由消費驅動的全球經濟和以碳氫化合物為中心的能源市場以及環境問題使開發南極資源的誘惑力不斷放大。同時,在南極平衡上述相互競爭的利益需要協作和妥協,而在《南極條約》體系內協商達成共識需要強有力的國家和國際領導,並可能需要一種新的談判方法。值得慶幸的是,南極在短期內將仍然是一個低優先順序的戰略關注區域。對世界主要國家而言,國際經濟的停滯不前、中東發生的持續動蕩、伊朗核武器的不斷發展、朝核問題發展的不可預測將成為首要的關注對象。這為澳大利亞提供了重要的戰略空間以發展和支持一個強大的南極戰略。

隨著澳大利亞對南極自然資源的日益關注,澳政府已制定了多套備用方案,以捍衛其在南極條約體系和南極大陸的存在和領導力

澳大利亞南極戰略的演變

澳大利亞一直宣稱在南極擁有明確的戰略利益。1955年,澳外交部長理查德·凱西就曾表示南極對澳大利亞的氣候至關重要,並進一步強調南極地區擁有豐富的礦產資源,是澳大利亞的領土範圍。30年後,霍克政府首次正式宣布澳大利亞的南極戰略利益:

保護澳大利亞南極領土及其鄰近海洋地區的主權;

在南極自由地開展科學研究;

保護南極的自然環境;

保持南極免受戰略或政治對抗的影響;

掌握並能夠影響與澳大利亞地理位置相近的地區的政治發展;

從南極的生物和非生物資源中獲得合理的經濟利益(不包括從採礦和石油鑽探中獲得的利益)。

到目前為止,澳政府依然認可上述六個關鍵利益。2008年,時任澳總理陸克文向議會提交了澳大利亞的第一份國家安全聲明。這一聲明將國家安全定義為免於攻擊或威脅受到攻擊;保持領土主權完整;促進澳大利亞經濟的持續繁榮;在全球範圍內營造一個有利於澳大利亞的和平、穩定、繁榮的國際安全環境。更為重要的是,聲明中將氣候變化視為澳面臨的「最根本的國家安全挑戰」,其有可能造成混亂的人口流動、糧食產量的大幅下降併產生惡劣的自然災害。雖然聲明中沒有明確考慮南極洲,但毫無疑問其是預測氣候變化的關鍵,並對全球天氣狀況產生著深刻影響。

澳2009年的國防白皮書依然專註於傳統的軍事威脅而缺乏對確保其南極戰略利益的相關表述。但白皮書明確定義了澳皇家軍隊未來主要的作戰範圍,即南大洋地區和所有澳大利亞的離岸領土,包括赫德島和麥克唐納群島以及毗鄰澳大利亞的南極水域。在此基礎上,澳在2012年國家白皮書、2013年國家安全戰略以及2013年國防白皮書中明確表示密切與參與南極洲事務的亞洲國家的關係對保護南極領土將日益重要。隨著澳大利亞對南極自然資源的日益關注,澳政府已制定了多套備用方案,以保證其在南極條約體系和南極大陸的存在和領導力。澳參議院外交事務常設委員會指出,不能低估《南極條約》體系的重要性,條約是澳在南極地區繼續進行和平建設活動的基礎,是澳大利亞外交和戰略政策的基石。澳大利亞的戰略挑戰是如何在國際社會保持影響力,並在眾多的利益集團中爭奪在南極的戰略地位。

隨著南極大陸豐富的自然資源越來越多的被勘探,開採南極大陸的自然資源已經成為世界各國共同關注的焦點問題,但是鑒於南極惡劣的自然環境,開採難度巨大,需要雄厚的科技實力作為後盾

制約澳大利亞南極戰略的因素

一是澳大利亞自身實力的制約

2004年,澳大利亞聲稱對其外部領土的水域以及南極的近海擁有主權,這一聲明造成了緊張局勢,最後在國際社會的一致抗議中澳排除了對南極近海的主權要求。同時,以美國、俄羅斯為首的世界主要國家無論在經濟、軍事還是政治影響力上均遠遠超過澳大利亞,上述國家在南極建立了不止一處的科學考察站,遍及整個南極大陸,在南極大陸廣泛開展科學考察。澳大利亞雖然具有先天的地理優勢,但仍然在南極大陸缺乏有效的存在。隨著南極大陸豐富的自然資源被越來越多地勘探,南極大陸的自然資源開採已經成為世界各國共同關注的焦點問題。但是鑒於南極惡劣的自然環境,開採難度巨大,需要雄厚的科技實力作為後盾,而澳大利亞在這一領域亦與世界一流國家存在明顯的差距。

二是世界各國在南極主權歸屬問題上存在著根本分歧

以美國為代表的西方國家採取的立場是,在南極地區沒有沿海國,因此與極地大陸相鄰的水域是國際社會共同遺產的一部分。同時,隨著綜合國力的不斷增長,以印度為代表的新興國家正積极參与南極條約體系,闡明了根本不同的立場。上述國家拒絕任何國家對南極的主權聲索,認為南極屬於人類的共同遺產,不應該受到個別國家的剝削,而是子孫後代共同的財富。

三是《南極條約》體系受到了越來越多的挑戰

在前30年中,《南極條約》在應對新的挑戰時採納了新的文書,不斷發展完善,被證明是成功的,但是對近20年間出現的資源和商業問題,條約卻缺乏有效地說明與應對措施。隨著世界政治與經濟格局發生深刻變化,能源和糧食安全的重要性與日俱增,一些國家逐漸達成共識,認為實現自身在南極最大戰略利益的最佳手段即是退出《南極條約》。這對於現行制度的穩定性和有效性提出了嚴峻的挑戰,大幅增加了南極利益攸關國家之間競爭加劇的可能性。澳大利亞作為《南極條約》最初的締約國,涉及條約的眾多決策問題,條約的未來發展將對澳大利亞的南極戰略利益產生重大而深遠的影響。

澳大利亞的南極戰略舉措

首先,澳大利亞正逐漸將南極戰略目標融入到自身的外交政策之中,逐漸聯合具有相似或者共同戰略目標的國家形成國家聯盟,最大限度地提高在南極事務中達成共識的機會,提升澳大利亞在南極事務中的影響力。澳大利亞外交官和政治家們不斷試圖在國際會議中將南極洲納入議程,並努力加強與國際社會的合作。同時,澳正積極地促進國內環境主義者、國家權力現實主義者以及功利主義三者的立場達成妥協,共同服務於澳國家利益。

其次,《南極》條約體系為協商解決南極事務提供了重要平台、發揮了重要影響力。因此,澳大利亞正逐步加強對《條約》的戰略投入以確保《條約》的合法性與有效性。在這一領域,澳大利亞在加強與傳統安全夥伴合作的同時重點加強了與新興大國之間的合作。澳大利亞與印度、印度尼西亞、馬來西亞均建立了密切的雙邊合作關係。上述國家都對「南極條約體系」的現行治理模式表示不滿,借口聲稱為全人類保護南極洲的礦產資源,並制定了一個新的治理模式,公平分割南極洲的資源。

第三,澳大利亞支持非政府組織積极參与《南極條約》體系,為實現《條約》的有效性並提升各國達成共識的概率奠定了堅實基礎。例如,南極研究科學委員會在《南極條約》體系中發揮了長期的作用,為《條約》成員和政府提供了獨立完善的科學諮詢意見;南極和南大洋聯盟和國際南極洲旅遊業者協會也代表跨國集團致力於保護南極環境;活動家環保組織如海洋守護協會在日本捕鯨船隊年度狩獵期間積極制止日本;綠色和平國際組織擁有40多個成員國,致力於遊說各國政府出台新的捕魚法規,保護磷蝦資源和支持建立大型海洋保護區。未來,非政府組織將在《南極條約》體系以及南極治理結構中發揮更加重要的作用。

第四,澳大利亞致力於在各《南極條約》成員國中實現軍事後勤補給共享以向所有成員國的科學考察站提供後勤支持,進而提升南極區域的軍事合作能力。並在此基礎上,利用現有合作關係,提高南極地區的國際透明度。同時,歡迎東盟、亞太經合組織以及類似的區域合作組織為推進南極利益提供良好的平台,並鼓勵上述組織在不威脅南極地區現有夥伴關係的前提下,為南極事務的解決貢獻力量。

最後,澳大利亞將進一步加大對南極地區的投入,包括加大科學研究、執法行動、後勤補給、外交和政府的支持。同時,鑒於部分成員國要求在2048年重新審查「馬德里議定書」,取消對南極自然資源開採的限制,澳大利亞將積極利用現有合作平台,發展新的合作夥伴關係,建立互信,以便更好地解決不斷加劇的對南極資源的爭奪。

澳大利亞南極戰略的優先事項

澳大利亞在南極和南大洋均擁有「直接的戰略利益」。澳政府表示將致力於確保澳大利亞未來能夠積极參与南極和南大洋的相關事務,但澳大利亞作為南極事務「領導人」的地位則可能由於投資不足而遭到削弱。為此,澳政府專門出台了兩份戰略報告,以指導澳大利亞南極戰略的發展,保護和促進澳大利亞未來20年在南極地區的戰略利益。

考慮到在南極地區進行戰略投入的巨大代價,澳大利亞將在能力允許的情況下分階段實施南極戰略,同時將區分優先等級,以利用現有資源實現最佳效果,力爭持續保持在南極地區的強大存在,同時加強與新興國家尤其是的夥伴關係。

未來澳空軍將開設C-17A洲際航班飛往南極,進一步支持澳南極戰略部門

利用軍事力量支持南極戰略

氣候變化和不斷進步的開採技術將導致南極條約體系內部產生緊張局勢。澳大利亞在2013年的國防白皮書中明確表示,當下澳大利亞在南大洋的國家利益沒有緊迫的危險,澳大利亞的南極領土將在未來幾十年內受到多種形式的挑戰,需要持續的軍事應對。不斷增長的民事和商業活動是南極地區面臨的新挑戰,其將使澳大利亞軍隊被迫參與人道主義救助以及災害響應等行動,澳邊防部隊還將需要軍隊的支持以完成在南大洋的行動。澳大利亞明確表示完全認同《南極條約》的價值觀和原則並予以遵守,尤其是條約第一條第一款所規定的南極地區的非軍事化,澳大利亞參加上述非戰爭行動為確保澳國家安全提供了有力的支持。根據《國際海上搜救公約》及其他相關條約,澳大利亞負責南大洋相當一部分地區的搜索與救援工作,澳大利亞皇家空軍是目前澳能夠在南大洋和南極偏遠地區進行救援工作的唯一可用資源。在南極極端氣候條件下所積累的豐富工作經驗,將增強澳大利亞軍隊應對突發災害和救援的能力。

參與上述行動並不是澳大利亞在南極地區保持強大存在的決定性因素,但卻是必不可少的關鍵因素。首先,將加強對軍事力量的運用,如C-17A大型運輸機,以支持澳大利亞在南極地區的後勤物流,顯示其在南極地區積極、可見的存在。其次,澳大利亞將繼續支持和利用《南極條約》第一條第二款的規定,即「本條約不得妨礙使用軍事人員或設備進行科學研究或任何其他和平目的的行動」並積極實踐,加強在該地區的存在。

澳大利亞在南極地區的國家利益之一就是保持南極免受世界戰略或政治對抗的影響。為實現這一國家利益,澳政府要求外交和貿易部作為牽頭機構協調行動,共同制定可行的南極戰略,澳國防部也將在其中發揮重要的支持作用。在南極進行相關行動的條件非常苛刻並且存在著潛在的危險。澳軍必須在此條件下進行安全有效的行動以支持南極戰略的實施。目前澳軍隊在南極行動的相關培訓和經驗非常有限,澳將在短期內對此進行有針對性的重點發展。

為此,澳南極戰略部門租賃了1架空客A319飛機,並對這架飛機進行了有針對性的升級改造,將人員和相關設備從澳本土運往南極大陸。澳軍隊則負責使用C-17A大型運輸機運送大型、重型的貨物,並積極應對搜索和救援以及大規模傷亡事件,同時亦可以用作應急響應,進行定點空投。與A319相比,C-17A不需要為南極的夏季作業進行特殊的改裝,也無需專門維修和特殊燃料。然而,冬天進行的任何作業情況就大為不同了。澳軍隊應該積極開展夏季作業,不但可以積累經驗,還能為發展冬季作業能力提供幫助。在此情形下,澳軍隊將與澳南極戰略部門形成有效互補。

在此基礎上,關鍵而龐大的科學設備以及後勤物資可以被迅速運送到澳大利亞的南極科考站,使原本用作運輸的資金能被節省下來再投資,以支持南極科學研究。因此,澳軍隊支持澳南極戰略部門對雙方而言是互利的。澳南極戰略部門提供後勤支持以及人員培訓,將有效地加強澳國防能力,並為澳政府應對民事緊急情況提供更多選擇。未來澳空軍將開設C-17A洲際航班飛往南極,進一步支持澳南極戰略部門。在夏季,上述航班將從霍巴特飛往威爾金斯機場。與此同時還將加強空投能力的訓練,將使投送保障在非常短的時間內完成,大幅增強澳大利亞參與南極科學研究的能力。

擴大與的合作

經過半個多世紀的發展,已經一躍成為世界第二大經濟體。於1983年成為《南極條約》的成員國,並於1985年取得了協商國地位。隨著經濟實力的不斷增長,對南極科學研究的開支也隨之增加。在80年代後期,通過不斷的學習,已經在南極科學研究領域發揮出了重要作用。到1990年,將主要的精力集中在高質量的南極科學研究領域。未來南極地區的領導權與話語權將掌握在對於南極科學研究最先進的國家手裡。

澳大利亞與在南極地區有著相同的利益,保持著密切的接觸與合作,並積極尋求與就共同關心的問題開展磋商。20世紀70年代後期以來,中澳兩國在南極事務上保持著良好的關係,這種關係一直以強大而持續的物流和科學合作為特徵。2014年11月,國家主席習近平主席訪問塔斯馬尼亞,並與澳簽署了一份雙邊諒解備忘錄,中澳兩國重申並加強了在南極外交、科學研究、物流業務等領域的合作。更為關鍵的是,備忘錄宣布兩國將繼續致力於支持、維護《南極條約》體系。澳大利亞認為與在南極地區開展密切而深入合作具有明顯的優勢。從歷史角度看,中澳兩國自建交以來一直保持著良好的國家間關係並有著相互支持的良好傳統,兩國積極共享包括工程、醫療、氣象及其他項目的研究數據。由此中澳雙方能夠共同攻克更多研究領域的難題,並為建立良好的政治互信奠定了堅實的基礎。

在此基礎上,中澳兩國在南極地區的合作進入了新階段。2015年10月,在霍巴特舉行的《保護南極海洋生物資源公約》會議上,積極支持澳大利亞羅斯海和東南極海洋保護區的建議。這一事實表明,已經成為澳大利亞「東南極物流和科學」的首選合作夥伴。在東南極有著非常重要的地位,中澳兩國未來合作前景廣闊。

在南極條約體系框架下開展的科學合作為中澳兩國提供了除外交渠道以外的另一條磋商軌道。澳大利亞藉此能夠充分了解對於《南極條約》的立場與態度,亦能夠明確澳關於南極環境保護的目標,有利於促進中澳兩國間的合作,將增加中澳兩國在東南極地區開展合作的透明度。同時,中澳兩國在南極地區密切的合作有利於深化互信,進而全面提升中澳關係,並有利於澳大利亞平衡與美國同盟而帶來的戰略風險。

為此,澳大利亞將持續擴大與在南極地區的合作。在兩國共同簽署諒解備忘錄的基礎上,澳大利亞將促進兩國在更深層次的南極政策問題及科學研究方面的合作,並通過聯合行動以實現南極地區資源的共享。

編輯:廖南傑

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