聶輝華：治理霧霾必須打破政企合謀鏈條

聶輝華

國家發展與戰略研究院副院長

近期，華北地區多日籠罩在霧霾之下，此事已經引起了舉國關注乃至世界矚目。在近日中共中央政治局常委、國務院總理李克強召開的座談會上，他更是明確指出，要對霧霾等重大民生關切要組織專家攻關，對成因、成分科學分析判斷，進一步深化治理防治措施，確保民生改善不斷取得新進展。

幾年前，百姓最關心的問題之一是反腐倡廉問題，而最近幾年百姓最關心的問題之一是霧霾問題。某種程度上，霧霾比腐敗危害更大。第一，腐敗通常只傷害部分人的利益，但霧霾會對所有人的健康造成傷害。第二，腐敗可以通過嚴刑峻法來快速遏制，但霧霾只能通過長期治理來減少。中央政府在遏制腐敗趨勢方面已經取得了顯著成效，但是在減少霧霾方面還仍重道遠。

要治理霧霾，首先要明確霧霾產生的根本原因。為什麼有霧霾？因為有嚴重污染的重工業、有大量燒煤的工廠和居民，還有大量的工業揚塵以及汽車尾氣。那麼，為什麼地方政府不能關閉那些污染工廠呢？因為在保護污染行業方面，一些地方政府會和污染企業進行「政企合謀」。地方政府通過默許、縱容污染行業的存在，可以獲得更多財政收益（主要是GDP、財政收入和就業）和更大的政治晉陞概率，而企業通過直接排污可以降低生產成本，從而獲得更多利潤。這意味著，關閉污染行業將直接影響到地方政府的政績。與保護污染行業類似，一些地方政府明知道鋼鐵行業過剩，在中央政府三令五申要求地方政府去產能的嚴峻形勢下，仍然敢於頂風作案，就是因為保護落後產能或擴大產能符合地方政府的短期利益，也符合企業的短期利益，但是不利於全局利益，甚至也不利於本地居民的長期利益。

地方政府之間的競爭被認為是推動過去三十多年經濟高速增長的主要動力之一。但是地方競爭並不總是導致良性後果，也可能導致負面後果。在激烈的地方政府競爭過程中，為了最大化本地短期利益，一些地方政府會通過降低環保標準，或者放鬆環境執法，或者減輕對違規企業的處罰，來吸引外商或客商到本地投資建廠。如果每個地方政府都這麼考慮，實際上放鬆環境管制就是一種「囚徒困境」，結果就是所有地方政府都對污染企業網開一面，最終導致大範圍的環境污染。霧霾之所以難以治理，第一是因為它會觸及地方政府的切身利益，第二是因為惡性競爭加劇了地方政府的保護主義。

實際上，政企合謀不僅保護了污染行業，也保護了過度產能，還保護了地區貿易壁壘以及偷稅漏稅等不良行為。因此，要治理霧霾，首先要打破政企合謀的鏈條。那麼，怎麼打破呢？

第一，要改變對地方政府的考核內容。地方政府之所以和污染企業合謀，是因為這符合它的政績導向。因此，要杜絕合謀，就必須改變地方政府的激勵，就必須改變對地方政府的考核內容。目前，主要的考核內容還是GDP、財政收入以及招商引資，環境保護在多數地區都沒有納入「一票否決」的考核範圍，而只是作為參考。一些地方只要不出現由於環境污染導致的群體行為或媒體曝光，對污染問題就只是「睜一隻眼閉一隻眼」。因此，中央政府要明確將環境保護列為主要的考核指標，一旦發現嚴重的環境污染就立即啟動問責程序，並且公開曝光，對當年政績實行「一票否決」制度。在現行體制下，這是短期內遏制嚴重污染的最有效辦法了。

第二，要改變對地方政府的考核方式。除了考核內容里要加入環境保護，在考核方式上，可以在一些地方試點，引入當地商人、律師和居民代表對當地環境的匿名評價機制。在本地生活和工作的人，往往最關心本地的長期利益，也對本地環境保護的程度更為熟悉。因此，除了依靠上級考核下級，也要適當引入公民考核政府。實際上，很多國際組織編製的國家風險指南或者國別投資環境評價體系，都是藉助於本地商人或律師等專業人士的打分，然後得到量化指標。我們完全可以借鑒這一普遍的國際做法。

第三，要加快產業結構轉型升級，實行更加嚴格的環保標準。霧霾治理和環境保護問題，歸根結底是發展階段和發展方式問題，因此主要是一個經濟問題。作為一個發展家，處於能源消耗的高峰期，這是短期內難以改變的局面，但長期中可以改變。這種改變依賴於產業結構的優化升級，主要是減少初級加工製造業，改進重化工業和裝備製造業的生產技術，提高能源消耗效率。但產業升級不是等來的，而是逼出來的。如果我們提高環保標準，同時嚴格執行環保法律，就會迫使高污染的企業付出高成本，最終退出市場，並且促使更多使用清潔技術的企業取而代之。現在的問題恰恰是，只要執法高峰期一過，或者能耗產品的需求一來，大量污染企業仍然能夠通過製造污染產品獲得很多利潤，甚至將使用清潔技術的企業打垮。這就導致了逆向淘汰。

第四，調整國家的發展戰略，更加強調經濟增長的質量和生活品質。對環境污染實行「一票否決」和提高環保標準，就可能意味著壓低經濟增長速度。很多人擔心，一旦放慢經濟增長速度，會導致很多失業以及可能帶來社會穩定問題。這其實是工業時代的理念，而不是互聯網時代的理念。絕大多數人已經解決了溫飽問題。伴隨人們物質文化生活的不斷提高，人們更加追求生活的品質，更加在乎產品的質量，更加看重閑暇的價值。因此，在國家發展戰略上，我們可以適度調低發展速度，更加突出發展質量，更加強調生活品質。今天的人，絕大多數比歐洲人工作更辛苦、工作時間更長，但是生活品質卻更差。因此，應該逐步通過激發技術創新、減少工作時間、降低能源消耗、豐富生活內涵，將整個社會從追求數量型消費導向追求質量型消費，讓國家發展和百姓生活不再那麼嚴重地依賴低端的物質消耗。我相信，在保持適當的經濟增長速度和提升經濟質量之間，存在著一條適合國情的康庄大道。