【政策解讀】險資投資PPP，政策支持與風險管控并行

本文經PPPwiki整理而成（資料來源：保監會）

險資投資PPP，政策支持與風險管控并行

——《關於保險資金投資政府和社會資本合作項目有關事項的通知》（[2017]41號文）政策解讀

為深入貫徹落實《中共中央 國務院關於深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）和《國務院關於加快發展現代保險服務業的若干意見》（國發〔2014〕29號）精神，推動政府和社會資本合作（PPP）項目融資方式創新，2017年5月5日保監會印發了《關於保險資金投資政府和社會資本合作項目有關事項的通知》（保監發〔2017〕41號）【直接點擊查看】，支持保險資金通過基礎設施投資計劃，投資符合條件的PPP項目。

一國內PPP發展情況

政府與社會資本合作(PPP)是指政府採取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關係，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。

作為公共服務供給機制的創新，PPP模式通過將公共產品的供給義務和風險、收益合理分配給社會投資人，可以控制政府性債務、緩解財政支出壓力，提高公共產品的供給效率，成為國務院及有關部委積極推廣的基礎設施和公共服務項目運作模式。

2016年中共中央、國務院聯合印發《關於深化投融資體制改革的意見》（中發[2016]18號），明確鼓勵政府和社會資本合作，擴大交通、環保、醫療、養老等領域的公共產品和服務供給。

2014年以來，國家發展改革委、財政部及相關部委共印發了超過160項相關政策性文件，各省級政府也相繼出台落實PPP工作的具體措施並建立起相關推進機構。

截至2017年2月底，國家發改委傳統基礎設施領域PPP項目庫共入庫15966個項目，總投資15.9萬億元。截至2017年3月末，全國各地共有11287個項目納入財政部PPP綜合信息平台，總投資14.6萬億元。扣除在國家發改委與財政部的項目庫中重複入庫的項目，全國已經儲備入庫的PPP項目總投資已經超過20萬億元。

據統計,從2014年1月到2017年3月,全國已公布中標社會資本的PPP項目達到2500多個,投資總規模為4.2萬億元。但是，由於PPP項目投資規模大、期限長、項目公司主體信用不足等制約，很多已簽約PPP項目面臨融資落地難的問題。

二保險資金參與PPP情況

保險資金投資PPP項目具有獨特優勢。一是保險資金具有投資期限長、供應穩定、資金量大的特徵，如壽險和養老險等產品通常期限在十年以上，而銀行可釋放的中長期貸款空間有限，其它機構亦面臨期限錯配的風險。二是保險資金收益要求合理，要求相對適中、穩健的資本回報率，與PPP項目防止暴利原則恰好吻合。三是險資投資PPP還具有其它附加利益，例如可銷售建築工程保險，優化政企關係，在大病保險、農業保 險等領域與政府建立合作關係。

2016年以來，部分保險機構已經通過股權投資計劃、債權投資計劃、直接股權投資、信託計劃、投資基金等各種投資工具，嘗試參與PPP項目投資。2014年中再資產發起設立股權投資計劃，出資120億元投資北京捷運16號線。2016年保險業出現了一批投資PPP項目的案例，人壽通過信託計劃和投資基金，出資21.16億元投資青島捷運4號線項目，還通過信託計劃出資116.44億元投資寧波五路四橋項目；太平投資出資1.5億元，直接參股呼和浩特捷運1號線項目公司；太平洋資產發起20億元的債權投資計劃，為央企施工企業的子公司提供資金支持，投資鄭州鄭新快速通道等5個河南省級重點建設項目。

三監管政策要點

2016年7月，保監會修訂發布《保險資金間接投資基礎設施項目管理辦法》（保監會令2016年第2號，以下簡稱《管理辦法》），為保險資金通過基礎設施投資計劃參與PPP項目投資打開了政策空間。保監會多次通過座談會等方式，聽取了部分保險機構和保險資產管理業協會的意見，並書面徵求了會內發改、財會、財險、壽險和法規等部門意見后，2917年5月5日印發《關於保險資金投資政府和社會資本合作（PPP）項目有關事項的通知》（保監發〔2017〕41號，以下簡稱《通知》），進一步明確相關具體事項，推動保險資金參與PPP項目投資。

PPP項目公司作為特殊目的載體，沒有經營歷史，融資模式和風險點與成熟企業有實質性差異，融資面臨較多困難。《通知》針對PPP項目公司融資特點，給予了充分的政策創新支持：一是拓寬投資渠道，明確保險資金可以通過基礎設施投資計劃形式，向PPP項目公司提供融資。二是創新投資方式，除債權、股權方式外，還可以採取股債結合等創新方式，滿足PPP項目公司的融資需求。三是完善監管標準，取消對作為特殊目的載體的PPP項目公司的主體資質、信用增級等方面的硬性要求，交給市場主體自主把握。四是建立綠色通道，優先鼓勵 「一帶一路」、京津冀協同發展、長江經濟帶、河北雄安新區和脫貧攻堅等符合國家發展戰略的PPP項目開展融資，對符合國家發展戰略的PPP項目，保監會建立專門的業務受理及註冊綠色通道。目前PPP-ABS以及PPP-保險資金投資業務，分別由保監會、基金業協會聯合兩大證券交易所開通綠色通道，優先保障PPP項目的實施，提高運作效率。

在積極支持的同時，《通知》也著重加強風險管控，防範投資風險：一是明確對PPP項目、主要社會資本方和政府方的監管要求，保障項目合法合規，控制項目建設和運營風險。《通知》給保險資金保留了較大投資空間，同時又可控制住項目的風險底線。二是強化投資計劃管理，明確受託人管理職責，把風險管理責任交給市場主體，並完善保險資金退出機制。最近幾年，保險資產管理公司作為投資計劃的受託人，通過大力開發准標準化的債權投資計劃等金融產品，鍛煉了隊伍，積累了業務資源，建立了銷售渠道。保險資產管理公司設立投資計劃，承擔投資計劃募、投、管、退等方面的全生命周期風險管理責任，確保保險資金的投資安全性。三是建立外部專家風險評估機制和監管聯動機制，充分揭示、披露和監測投資風險。

《通知》的發布，為保險資金參與PPP項目投資提供了適合的路徑，有利於解決PPP項目公司融資難的瓶頸制約，實現行業效益和實體經濟發展的雙贏。下一步，保監會將進一步完善相關的投資比例、償付能力等配套監管標準，更好地發揮政策效果。

四保險資金投資PPP要點

保險資金計劃投資的PPP項目，除滿足《管理辦法》第十一、十二條的有關規定外，還應當符合以下條件：

（一）屬於國家級或省級重點項目，已履行審批、核准、備案手續和PPP實施方案審查審批程序，並納入國家發展改革委PPP項目庫或財政部全國PPP綜合信息平台項目庫。

（二）承擔項目建設或運營管理責任的主要社會資本方為行業龍頭企業，主體信用評級不低於AA+，最近兩年在境內市場公開發行過債券。

保險機構是典型的財務投資者，對投資的安全性要求很高，但普遍缺乏基礎設施項目建設與運營管理能力，需要聯合有足夠項目建設或運營管理能力、財務與經營信息公開透明、資信狀況良好的專業投資者。

（三）PPP項目合同的簽約政府方為地市級（含）以上政府或其授權的機構，PPP項目合同中約定的財政支出責任已納入年度財政預算和中期財政規劃。所處區域金融環境和信用環境良好，政府負債水平較低。

（四）建立了合理的投資回報機制，預期能夠產生持續、穩定的現金流，社會效益良好。

保險資金作為保險公司的負債，是保證其履行保險賠償或給付義務的準備金，不追求特別高的投資回報，但在投資上必須確保安全和合理收益。與銀行、證券、信託等其他金融部門相比，保險業可以提供期限更長、供應更加穩定、資金成本較為合理的巨額資本，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等傳統基礎設施和公共服務領域，可以發揮其比較優勢，有條件成為經濟新常態下中長期投資資金的重要來源之一。