中評智庫：保持一國兩制優勢 香港須主動

小評導讀

海峽兩岸關係法學研究會秘書長、清華大學法學院兼職研究員尹寶虎在中評智庫基金會主辦的《評論》月刊8月號發表專文《香港繼續保持「一國兩制」優勢需要主動作為》。

「未來要繼續保持香港繁榮穩定、促進民主法治，還需要在四個方面著力，包括：落實國家安全立法；實現行政、立法和司法的良性合作；切實開展國民教育；實現普惠式經濟社會發展。」

「在23條立法、行政主導、國民教育、經濟普惠這四項條件大多付諸闕如的情形下，不宜貿然在香港重啟政改、推行普選。否則香港必然進一步滑向『民粹』主義和『劣質』民主的深淵。」

文章內容如下：

香港回歸二十周年，一系列學術研討活動在香港和內地連袂推出。如何看待「一國兩制」的成就和問題，如何在進一步落實「一國兩制」過程中發揮好中央和香港兩個方面的主動性積極性，始終是需要認真探討的重大課題。

香港自1997年回歸以來經濟社會發展取得巨大進步，儘管香港社會當前存在一系列政治、經濟和社會問題，但這些問題應當看成是發展過程中的問題，是「一國兩制」「成長」的煩惱。香港貫徹「一國兩制」、實施基本法成就是主要的，問題是次要的。與二十年前相比，香港「一國兩制」的優勢愈加明顯。

為此，我們應該深刻領會習近平總書記近期多次講話精神，堅定貫徹「一國兩制」、實施基本法的信心和決心毫不動搖。同時，在繼續貫徹落實「一國兩制」進程中既需要充分發揮中央的方向主導作用，更需要香港特區積極主動作為，以確保香港繼續享有「一國兩制」優勢。

「一國兩制」的成功毋庸置疑

在經濟上，經過回歸以來20年的發展，香港2016年人均GDP已達到了4.4萬美金，比1997年提高了60%以上，高於日本等許多西方發達國家，在全球排名第17位，經濟總量在全球排名第35位。特別是香港國際金融、貿易、航運中心地位得到進一步鞏固，連續20多年被國際評估機構評定為世界最自由經濟體和最具競爭力地區。1997年香港股票市值不過3.2萬億港元，目前已達到近27萬億，擴大了8倍多。

香港政府目前財政儲備逾萬億港元，足供兩年財政支出，政府有充足財力實施公共專案和發展規劃，提升居民福利，抵禦經濟風險。近5年來，香港提高居民福利開支幅度達到70%以上。

不僅貧困人口比回歸前大幅減少，還實現了全民醫保，居民人均壽命全球最高。失業率始終維持在較低水位，近些年一直保持在3.2%-3.4%區間，如果排除選擇性失業和行業、職業調整等因素，這實際上是一個經濟學上接近「全民就業」的數字。在科學、教育、文化、體育等許多方面，香港均取得不俗成績。

香港的進步還體現在民主法治方面。回歸前，香港一直受到殖民總督的專制統治。回歸后香港人民實現當家做主，成功落實「港人治港，高度自治」。當前的香港已經成功建立現代民主制度。司法獨立，立法和行政機關既相互配合又相互制約。

區政府和立法機關由當地人組成，區議員由居民直選產生。行政長官由一個具有廣泛代表性和合理構成的選舉委員會經過間接選舉產生。立法會選舉創造性地採用分區直選和分功能組別選舉相結合。第六屆立法會70名議員分別由地方選區和功能界別各選舉35名議員。通過落實「一國兩制」，香港從專制獨裁統治一步跨入現代民主制度。

實踐證明，香港居民完全有能力管好自己的事務，「港人治港」的管治成就同經濟成就一樣耀眼。世界銀行發布的資料顯示，香港當前在政治穩定、政府效能、規管品質、社會法治、貪腐控制、公民表達和官員問責等方面的指標，遠遠高於回歸之前。其中法治進步尤為顯著，各類國際權威評估機構資料顯示，香港法治指標的全球排名從1996年的60多名大幅躍升至目前的10多名，高於許多西方大國。

對普通居民而言，最能體現法治指標的莫過於安全感和犯罪率。香港自回歸以來刑事案件一直呈下降趨勢，2016年刑事案件約6.06萬起。這一數字系按照香港普通法統計口徑，包含為數不少的交通違章等行政違規行為。違法犯罪率平均每萬人僅91起，是市區人口大體相近的倫敦和巴黎的十分之一。

其中重大刑案數量很低，多為財產、鄰里糾紛和男女感情問題引起，破案率百分之百。監獄里已決犯和未決犯不到2萬人，囚犯的居民佔比遠遠低於許多西方發達國家。根據《經濟學人》2015年發布的城市安全指數排名，香港位列世界第11名，實際上已經成為了世界上最安全的城市之一。香港法治的巨大進步得益於「一國兩制」的成功實施，香港律師界、司法界和政府執法隊伍也功不可沒。

二十年前，美國《時代周刊》曾有「香港已死」的預言。最近，美國CNN發表的一篇報道曆數香港十大優勢，感嘆香港良好的經濟、安全和法治環境。二十年前香港社會人心惶惶，幾近一半的各界精英有移民海外的意願。

今天香港經濟繁榮，社會穩定，人民安居樂業。吸引了越來越多的外國公司到香港設立總部，和越來越多的海外專業人士到香港定居、工作。香港許多專業機構和一些高校院系裡的外籍專業人員已經多於本地華人，香港成為了充滿魅力的名符其實的國際化大都市。

香港繼續發揮優勢有待四個方面的主動作為

當前，香港處於經濟轉型、政治轉變、文化轉軌的新時期，各種矛盾、壓力相互交織。要有效應對各種挑戰，香港需要繼續保持和充分發揮「一國兩制」優勢。為此要勇敢面對挑戰，克服困難，排除干擾，主動作為，將「一國兩制」的各項制度優勢落到實處。近年來香港發生的非法「佔中」事件和一系列社會動亂以及「港獨」思潮，凸顯了香港越來越深地陷入「政治化」泥潭，對香港的發展穩定和法治環境造成很大困擾。

未來要繼續保持香港繁榮穩定、促進民主法治，還需要在四個方面著力，包括：落實國家安全立法；實現行政、立法和司法的良性合作；切實開展國民教育；實現普惠式經濟社會發展。為此，需要全面準確理解基本法，確保「一國兩制」在香港的實踐不走樣、不變形，始終沿著正確的方向前進。

在涉外事務上，按照基本法的規定，香港特別行政區的外交和國防事務由中央負責。這一制度實際上為香港避免受到外部強權政治和國際叢林規則的影響奠定了制度基礎。香港因此不必操心安全和國際政治問題，可以一心一意謀發展。而香港的安全和涉外利益自有中央政府以強大國力給予保障。

只要比較國際上一些中、小政治經濟體（比如眼前陷入困局的烏克蘭、卡達等）為自身安全和政治外交花費了多少資源和成本就可以看出，香港不必操心外交和國防事務乃是「一國兩制」賦予香港的重大制度優勢，這不僅對國家統一、而且對香港保持長期繁榮穩定具有重大意義。

而要將這一制度優勢落到實處，避免香港受到國際政治的傷害，避免外部勢力藉助香港興風作浪，香港還必須通過自身立法，特別是通過完成基本法23條立法，禁止外國勢力在香港活動，禁止香港政治團體與外國政治勢力勾結，維護國家主權安全。由於香港高度國際化和高度自由化，缺乏23條立法的香港特別容易成為中外政治鬥爭的前沿陣地和受到國際政治的干擾。

一個時期以來，香港內外政治勢力勾連肆無忌憚，「港獨」言行明目張胆，危害國家主權和安全的言行暢通無阻，外部勢力放手資助香港政黨和社會運動，正是這一現象的寫照。有學者指出，由於沒有23條立法，香港已經成為了一個政治上不設防的城市。

實際上，在涉及國家安全和主權的問題上，香港地區既無需受國際法約束，也沒有國內法可約束，反而成為了維護國家安全和主權的真空地帶，成為外部勢力藉以干擾香港和國家政治生活的最無法律規制的地方。在這種情況下，落實中央各項法定管治權就成為避免香港政治動亂的最後手段。近來內地學界多強調中央要發揮「一國兩制」主導作用，正是針對這一情況的思考和反應。

在內部政制安排上，基本法為香港確立了行政主導體制，這是「一國兩制」的另一個重要制度優勢。鄧小平在基本法起草過程中就力主香港不能照搬西方三權分立，而要實行行政主導體制。實踐證明了鄧小平的政治睿智和遠見。

一些香港學者認為，目前香港行政主導深受兩方面制約：一是立法會的「拉布」行為捆住了政府施政手腳；二是一些司法覆核案件有濫用司法權趨勢，阻礙了重大工程和政府發展規劃的順利實施。幾任特首均受困於立法、司法阻礙而在施政上難有大的作為。施政績效不彰，也使得政府出手解決社會矛盾、回應民眾需求的能力大打折扣。

儘管有學者對基本法是否設置了切實的行政主導制度存在懷疑；但沒有爭議的是，即便典型的西方三權分立國家和議會制國家，現在也無不採取行政主導政策，政府在三權中的主導地位均很明顯。

無論在議會制國家還是三權分立國家，由於政府（議會制）或政府所在政黨（三權分立制）往往在議會佔據多數，政府提出和贊成的立法很少受到阻礙。在三權分立的美國，大量政府機構本身即具有準立法和准司法職能，涉及證券、金融、貿易、通訊、就業、消費、核能的糾紛多由政府獨立或法定機構裁決。

在行政司法關係上，羅斯福新政時期的最高法院一度通過司法覆核否決了一些政府法案，後來則改弦更張對新政採取積極支持態度。沒有最高法院的支持，羅斯福新政的推行不可想像。這也激發了後來美國司法與法學界對司法謙抑的研究和反思。

英美最高法院都建立了嚴格案件過濾機制，防止社會運動對司法的不當利用以及司法濫權和司法資源浪費。美國對法官任命歷來是政治任命，聯邦法官由總統舉薦並經國會審核再由總統任命，總統常常親自打電話給當任法官通知任命和表達祝賀。法官的政治任命，司法謙抑，政府主導發展政策，均與司法獨立、三權分立并行不悖，成為三權之間相互制約的必要組成部分。

香港立法和司法對政府施政的監督制約較西方國家猶有過之，而配合與支持則遠不及也。目前特首對法官任命似乎無權置喙，這既不符合普通法慣例，也有違基本法規定。種種情形綜合作用的結果，造成了香港行政弱勢、司法成為三權主導的獨特現象。

在文化層面，香港回歸併不意味著殖民勢力和殖民思想的影響立即就會煙消雲散。為此，需要在香港居民特別是青少年中進行廣泛而深入的國民教育，這既是當務之急，也是百年大計。社會學家早就發現，國家意識、民族意識和當家做主意識是一個需要主動引導、積極發展和深入培育的文化心理習得過程，決不是無需主動作為的純粹自然形成過程。在香港這樣一個高度國際化和自由化的都市，國民教育更不可放任自流、任其自然。

在當今不少前殖民地國家，政治主權的獨立並沒有防止其在經濟、體制和思想、文化上對殖民宗主國的繼續依賴和依附，結果嚴重製約了這些國家的經濟社會發展，造成了一種依附性的政治、經濟、文化結構，形成了某種「繼續殖民地」現象。

「港獨」思潮乃是這種「繼續殖民地」現象的典型反映。極少數政治反對派動輒以「民主」、「自由」為旗號，實則「逢中必反」，對西方民主卻缺乏任何理性分析的態度和意願，也反映了一定的「繼續殖民地」心理。

這種文化心理因為有各種高尚的訴求包裝，其欺騙性和影響力不可小視，既在立法、行政和司法內部發揮有形無形的作用，更對立法、行政、司法和執法造成各種負面干擾。香港素有法治傳統，但凡涉及「佔中」案件的起訴過程往往受到所謂「政治迫害」的譏諷，給司法過程造成很大壓力。

在經濟社會層面，「一國兩制」強調維護資本主義制度五十年不變，強調維護香港居民各項自由權利。資本主義制度首先體現為經濟制度，注意維護工商業者利益和經濟自由傳統。香港在這方面的成就舉世矚目。各類國際機構對香港經濟自由的評分以及香港貿易、金融、航運中心地位的鞏固，正是這一成就的生動寫照。

在基本權利方面，香港居民所享有的各項自由權，特別是各項公民權利和政治權利為回歸前所望塵莫及。但必須看到的是，在維護資本主義制度的同時，香港基本法同樣十分重視對勞工階層的保護。在強調維護各項公民權和政治權利的同時，基本法十分重視對香港居民經濟社會文化勞動權利的維護。

這既體現在政制上的均衡參與、功能組別結構安排和最終普選制度里，更體現在基本法對兩類國際人權公約的平衡規定，以及關於香港居民經濟、社會福利和教育文化等的大篇幅政策規定。這種政策規定在典型的西方自由主義憲法里並不多見。

香港回歸后在維護普通勞工群體利益方面存在薄弱環節。體現貧富懸殊的香港基尼係數長期居高不下；最低工資制訂晚，標準偏低；隨著香港老齡化結構的固化深化，如何確保老有所養的壓力也將越來越大，因老返貧問題不容忽視。

在新技術不斷發展、國際和區域競爭加劇、全球性金融危機遷延不愈的情況下，新挑戰接踵而至，特別是年輕人面臨高房價、高競爭壓力、上升空間狹窄等問題日益突出。大學畢業后收入增長有限，長時間無法成家立業。成為青年一代訴諸街頭、相互感染的最大內因，也成為各種極端政治得以利用的社會土壤。

可以說，香港青年人問題是香港社會長期累積的各種政治、經濟和社會問題的集中爆發。不解決貧富懸殊和青年問題，香港社會的「政治化」傾向就很難徹底根除。

有鑒於此，必須與時俱進地理解和認識保持香港資本主義制度50年不變。就像自由主義的政治早已進入行政主導一樣，自由主義的經濟在發達西方國家也早已進入社會民主主義。政府通過稅制、社會政策和發展規劃來發展適度社會主義成為發達資本主義的新常態。

在未來的香港，實現平等普惠經濟同實現自由繁榮經濟一樣重要，甚至更為重要；推進經濟社會文化權利同維護公民政治權利具有同等意義，甚至更大的意義。

為此，香港有必要適當借鑒北歐福利國家政策，通過稅制改革調節貧富收入；借鑒新加坡經驗，著力推行居者有其屋計劃；政府經濟發展政策有必要同社會政策同步規劃，同步推進；內地在與香港開展經濟等各領域合作時，也需注意照顧香港社會政策和青年人發展需要；比如粵港澳大灣區建設可以針對香港青年一代的特點，量體裁衣地制訂若干政策和規劃若干發展項目，讓香港青年從兩地合作中得到實實在在的利益，看到個人職業生涯的光明前景。應該看到，「一國兩制」和基本法已經為實施上述政策奠定了良好的制度框架，關鍵是抓好落實。

香港發揮「一國兩制」優勢始終離不開中央和祖國內地的堅強後盾

香港的發展成就離不開中央的堅定支持和祖國內地的密切合作，香港「一國兩制」的優勢首先就體現在這裡。中央政府涉港政策以維護香港繁榮穩定為依歸，在制訂和落實國家發展戰略時始終考慮到香港的地位角色和發展需要，大力推進兩地合作。

目前香港已經成為內地最大的外商直接投資來源地和內地企業最大的境外融資中心。在國家全力推進「一帶一路」發展戰略的背景下，香港還將發展成為「一帶一路」建設和人民幣國際化的重要戰略平台，滬港通、深港通和即將開展的債券通勢將更加凸顯香港金融中心作用。粵港澳大灣區建設將為香港產業升級和科技創新帶來契機。深港合建落馬洲河套創新高地將為香港創科產業發展提供前所未有的新機遇。

新形勢下，香港的經濟自由港、專業服務、中西文化融匯和國際化網路特色和優勢將日益發揮更大作用。鑒於祖國內地的社會主義制度，這些合作完全可以根據香港需要加入更多社會政策內容和青年發展內容。

在香港政治穩定和政制發展上，中央需要堅定發揮方向主導作用。儘管基本法規定了最終達至特首和立法會普選的目標，但在前文所述的23條立法、行政主導、國民教育、經濟普惠這四項條件大多付諸闕如的情形下，不宜貿然在香港重啟政改、推行普選。否則香港必然進一步滑向「民粹」主義和「劣質」民主的深淵。這對國家民族復興固然造成牽制，對香港社會尤其傷害深遠。

上述四項條件里，23條立法尤其不可或缺，其餘三項條件至少有兩項達到相當成效後方可放手推行普選。還應該看到，當前的香港政治制度已經是達至現代民主制度，有否直接普選不是現代民主的必然要求，未來推行普選和完善香港政制要以避免民粹和「劣質」民主為基本前提。「一國兩制」的創造性還應該包括發展出符合香港實際、有利於保持香港繁榮穩定的民主制度。

如同香港經濟是經濟縱深結構中十分重要的組成部分一樣，香港文化也是文化大家庭里絢麗多彩的組成部分。有祖國內地強大政治經濟支持和中華優秀傳統文化的滋潤，相信香港社會文化決不會走向前殖民地依附主義的老路，香港一定可以發展出具有中華民族特色的、適合香港「一國兩制」特點的、體現香港人民真正當家做主的新文化。

這種文化既是民族的、自主的，又是現代的、開放的、包容的、合作的，並完全可能發展成為特色社會主義文化的一朵奇葩，成為東方文明和西方文明良性互動的橋樑和典範，成為「一國兩制」具有世界意義的另一項成就。

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