北京新機場線即將正式簽約 「大PPP模式」打破明股實債

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在財政部、發改委和住建部等部委輪番出台PPP相關文件后，軌道交通領域的PPP操作也日漸成熟。

記者獲悉，規劃設計三年之久的北京新機場線PPP項目將在近日完成正式簽約工作，作為政府方代表的北京市交通委員會目前也在對簽約內容做最後的審核。

值得注意的是，一旦簽約完成，新機場線將成為PPP在軌道交通領域的一次真正應用。和以往PPP模式不同的是，新機場線近174億元的引資規模中社會資本佔比超過一半，完全市場化的競爭機製成為目前北京市軌道交通領域合作範圍最廣、最具完整意義的PPP項目。

同時，隨著社會化引資規模的提升，項目一定程度上緩解了政府當期財政壓力。

在PPP模式尚未普遍應用之前，捷運項目中已有採取PPP模式的先例，其中以北京地跌4號線為重要標誌。在整個特許經營期內，4號線PPP模式相比傳統模式為政府節約了財政支出98.8億元。

然而，相比4號線，新機場線在各項政策更加完善的基礎上，其模式創新的市場化程度更高，「大PPP模式」成為新機場線在軌道交通領域的首創。

所謂「大PPP模式」，是指社會資本在原有「設備+運營」合作範圍的基礎上，加入了土建施工部分。在「大PPP模式」下，中標的公司不再是單一的一家，而是以聯合體的方式參與競標。

一位曾參與PPP項目競標的央企負責人透露，政府方最後之所以選擇聯合體，主要也是聯合體包含諸多公司，這些公司有些是運營強項，有些是施工強項，「大PPP模式」解決了土建與設備、建設與運營的銜接問題。

記者了解到，目前新機場線項目有北京市軌道交通建設管理有限公司（「建管公司」）、鐵建股份有限公司（「鐵建」）等八家單位組成的聯合體作為最終中標人。

上述人士向記者表示，在之前北京市的軌道PPP項目中，土建施工由政府方投資建設，設備設施由項目公司採購安裝，由於土建施工與設備安裝不存在天然、清晰的分割界面，在建設階段往往存在摩擦和扯皮事件，施工質量風險的確認和歸責問題突出。

不過，在新機場線項目中上述問題得以規避。根據北京市政府批准文件，新機場線項目採用政府和社會資本合作方式實施，北京市交通委員會為實施機構，北京市基礎設施投資有限公司（以下簡稱「京投公司」）為該項目政府出資人代表。

根據項目設計文件，項目總投資約292.63億元，其中引入社會資本部分總投資約173.61億元，約佔項目總投資估算的60%。在軌道交通領域，該項目拓寬了政府和社會資本的合作範圍。

北京大岳諮詢有限公司總經理金永祥告訴記者，新機場線項目無論在社會化引資規模上還是佔總投資的比例上都是一次重大跨越，也是目前北京市軌道交通領域合作範圍最廣、最具完整意義的PPP項目。

7月17日，北京交通委召開新機場線簽約儀式座談會，重點討論了新機場線的簽約細節。

一位與會人士表示，早在三年前，該項目就已經開始談判，中間也草簽了相關文件，並成立了項目公司，但細節上一直沒有完善好。隨著國家力推PPP模式以及政府和社會資本方的共同努力，預計近期就要正式簽約。

記者了解到，2014年初，經北京市交通委員會的授權，京投公司經招標流程選定大岳諮詢作為新機場線項目的財務顧問兼牽頭顧問，開啟PPP模式投融資研究工作。

按照政策要求，新機場線PPP項目的投融資模式結構在原有4、14、16號線「設備+運營」小PPP模式基礎上做出重大調整和優化，形成了「土建+設備+運營」大PPP模式的基本框架雛形。

截至目前，項目實現進場14處，實質性開工11處，進場率58%，開工率46%。

對此，金永祥表示，雖然項目周期比較長，而且前期只是草簽文件，但從目前進展看，施工進度正常。「符合財政部對項目落地率要求的細則，一定程度上減少了輿論對PPP項目落地率低的質疑。」

規避行業不規範

「這個項目最大的特點是參與的社會資本不是純粹的財務投資行為，沒有明股實債，不要求回報率擔保等附加條件，和當前PPP行業出現的不規範行為相比，這才是真正意義上的PPP項目。」金永祥告訴記者。

2014年10月，《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》和《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》等文件相繼出台，PPP被廣泛應用在基礎設施領域，之後隨著市場呼聲漸起，PPP逐漸淪落為單純的融資工具，而PPP明股實債現象突出。

對此，北京一位PPP諮詢人士表示，由於軌道交通項目的建設和運營工作具有極強的專業性，操作不當就容易出現偏差。

以某項目為例，其由三家銀行聯合體中標，中標社會資本實際僅承擔本項目的融資、投資責任，不承擔任何建設、運營風險，取得與公共服務提供情況無關的固定收益。

對於上述情況，該操作模式就存在「明股實債」的情況，最終遭到財政部發函核查。

金永祥認為，新機場線項目在模式設計之初以「建築集團+運營企業」的社會資本組合模式兼顧建設和運營，有助於參與主體分別在不同階段發揮各自的能力與優勢，為項目全生命周期保駕護航。

記者獲悉的這份新機場線項目招標文件顯示，北京市交通委員會作為項目實施機構，招標文件明確要求，項目資本金比例不低於40%，京投公司代表市政府在項目公司中持股2%。

從實施結果來看，其投資回報機制和績效考核方式，消除了「明股實債」、固定收益、保底承諾等潛在問題。

此外，完全市場化的競爭機制使得項目的回報率也得以保證。

金永祥表示，新機場線採取公開化的招標，引入競爭機制，三家競標單位根據自己的實際情況報價，雖然是央企聯合體，但最後競標價格低於預期20%左右，是軌道交通領域唯一一次全面公開招標。

「參與競標的央企其實讓出了其作為建設工程的利潤來參與競標，作為一個項目他們更多是賺取作為股東的分紅，而不是純粹的只獲取施工建設的利潤就撤離，這是不用於一般項目的地方。」金永祥說。

北京市交通委相關負責人表示，在新模式下，政府將建設內容同時交由項目公司負責，由其承擔相應的風險和責任，相關責權利的切分界面清晰明確，成功解決了原有模式的潛在問題。

據悉，作為北京新機場的配套基礎設施項目，新機場線線路全長41公里（與新機場高速公路共構段7.9公里），全線共設3座車站、1座車輛段，項目總投資293億元。

新機場線項目特許期分為建設期和特許經營期，建設期約35個月（2016年11月1日——2019年9月19日）；特許經營期從全線貫通試運營日起，期限為30年，計劃全線貫通試運營日期為2019年9月20日。

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