調研報告 | 四川省瀘州市國家新型城鎮化綜合試點評估報告（摘要）

編者按

2016年2月，國務院辦公廳印發《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號），為推進國家新型城鎮化工作，去年年中，我中心受國家發展改革委發展規劃司委託，獨立承擔了對全國46個「國家新型城鎮化試點城市」的第三方評估工作。現從中選取經典案例陸續推介，供借鑒和研究。

典型案例十九

四川省瀘州市國家新型城鎮化

綜合試點評估報告（摘要）

瀘州市開展國家新型城鎮化綜合試點工作以來，市委、市政府高度重視，市委蔣輔義書記多次研究、親自部署，成立了由市長擔任組長的試點工作領導小組，下設五個專項工作組，分別由分管副市長任組長。制定了《關於加快新型城鎮化建設綜合改革的實施意見》，出台了《瀘州市新型城鎮化綜合試點總體目標推進工作方案（2015—2017年）》等5個方案，建立了聯席會議制度、市領導和市級部門聯繫試點縣（試點鎮）制度、督查考核制度，保障各項工作有序開展。2015年，中心城區建成區面積達120.1平方公里，人口達到120.4萬人，全市新增農業轉移人口落戶城鎮和其他常住人口12.7萬人，常住人口城鎮化率達46.1%，戶籍人口城鎮化率達30.53%。

一、試點工作取得的初步成效和經驗

探索建立農業轉移人口市民化成本分擔機制

做實做細農業轉移人口市民化基礎工作，做到家底清、政策清、成本清、責任清。

一是摸清人口底數。開發「農業轉移人口市民化建檔立卡平台」，按照就業、就學、居住等不同類別，對全市135萬個農村存量人口進行精準建檔立卡。

二是釐清政策差異。對城鄉差異政策進行了全面梳理，剔除重複部分和不涉及轉移人口成本差異內容后，摸清城鄉差異政策13條，按照2014年末各類政策覆蓋人口比例測算，對農村轉移城鎮人口，政府平均每人每年僅需增加支出154.8元。

三是算清轉移成本。針對農業人口轉移到中心城區、縣城、鄉鎮三種不同情況，分基礎設施建設成本、公共設施建設成本、公共服務成本三大類22個小類進行成本測算。

四是劃清責任主體。政府主要承擔公共基礎設施建設及維護成本，約佔總成本的73%左右；社會和企業主要承擔水、電、氣、通訊等建設成本，金融、商貿、交通等配套服務成本，以及就業人員的社會保障成本，約佔總成本的17%左右；農業轉移人口需承擔生活、教育和住房成本，約佔總成本的10%左右。

多措並舉推進農業轉移人口市民化

一是加強戶籍制度改革，設立公共戶口簿，確保「進得來」。在全國率先探索公共戶口落戶政策，對有合法穩定住所（含租賃）、有合法穩定的職業、生活有保障但無房屋產權的人員（含征地區域內安置過渡人員），以鄉鎮（街道）為單位，設立公共戶口簿，截止目前，全市通過公共戶口入戶6萬多人。

二是加快推動城鄉建設，打造特色園區和特色小鎮，確保「住得下」。加快中心城區建設，推進沱江新城、長江生態濕地新城、瀘川新城組團發展。

三是深入推動產城融合，以白酒全產業鏈為特色，確保「得發展」。以現代製造業為核心，以現代服務業和現代農業為重點，以產業園區為載體，推動產城融合、產村相融。

精細規劃城鎮化發展空間

按照「沿江組團、北進南拓、東接西延、擁江發展」的思路和「規劃引領、基礎先行、產城融合、功能完善、治理優化」的發展路徑，加快「一主四副多點」建設，拓展城鎮化空間結構，打造川滇黔渝結合部區域中心城市。

探索建立多元化可持續的投融資機制

一是加強多層級融資平台建設。大力盤活國有資產，已組建與城鎮化相關的市級平台公司13家、區縣級平台公司7家、鎮級平台公司13家，市級平台對重大項目進行統籌，下級平台可免費使用市級平台，形成「市—縣—鎮」聯動的三級平台體系。2015年實現融資137.8億元，今年1—6月實現融資81.7億元。

二是加強政銀企合作。積極搭建政府機構、融資平台、籌資機構三方對接渠道，通過政府搭橋，各融資平台已與交通銀行、興業銀行、華西證券、申萬宏源證券等50多家金融和券商機構對接。

三是推進融資渠道多樣化。整合財政資金，籌建全市農業轉移人口市民化專項基金，每年達到20億元，主要用於全市農業轉移人口的義務教育、社會保障、就業技能培訓、保障房建設等。探索發行企業債、項目收益債、公司債、私募債、永續債等，其內首支停車場項目收益債獲得批准20億元。

探索建立行政管理創新與行政成本降低的新型管理模式

一是大力實施簡政放權。全面調整非行政許可審批項目，完成55件行政執法權裁量標準、34件裁量標準實施細則的制定。

二是探索實施「鎮管模式」。根據發展需求和工作特徵，調整行政管理層級，優化機構配置。

積極穩妥推進農村宅基地制度改革

2015年3月，瀘縣被確定為全國農村宅基地制度改革試點縣，探索建立了農村宅基地「法定無償、節約有獎、超佔有償、退出補償」的使用制度和「規劃引領、總量管控、有償調劑、村民自治」的管理制度。

一是建立農村宅基地權益保護機制。加快實施農村宅基地確權登記頒證，截至目前，瀘縣宅基地使用權登記發證率95%。

二是建立農村宅基地退出激勵機制。制定農村宅基地有償退出的補償（補助）指導標準，對宅基地退出及房屋拆除給予經濟補償。

三是建立退出宅基地指標多元利用機制。按「零星復墾、集中使用」的原則，建立退出宅基地台賬，以鎮為單位編製宅基地退出實施方案。

1

農業轉移人口市民化推進難度大，戶籍人口城鎮化率增長緩慢

隨著經濟社會快速發展，城鄉基礎設施條件和公共服務水平差異不斷縮小，農民普遍認為農村戶籍紅利遠勝於城鎮（如可享受糧食直補、土地租金等收益，農村生活成本低、空氣好等因素），儘管瀘州市已出台一系列吸引農民進城落戶的措施，但吸引力仍然較弱。

2

行政管理體制創新存在政策和現行法律障礙

如目前國務院審批的撤縣設區的規定是已經設立了兩個以上區的市原則上不再增設區，因此瀘縣撤縣設區對接爭取難度較大；擴權強鎮中，鄉鎮不具備城建監察等行政執法主體資格，鄉鎮工作人員不能申辦行政執法證對試點開展基層綜合執法行政形成桎梏。

3

農村產權制度改革進展緩慢

目前農村產權制度改革受行政觀念、運行模式、城鎮發展水平等因素影響，沒有完全採取市場化運作模式，與新型城鎮化建設互相促進的效益尚未有效發揮，能夠產生的經濟效益有限，從而對農民將「農村三權」轉換的補償有限。加之農民對「農村三權」有根深蒂固的情結，在沒有實物經濟的刺激下，農民不輕易同意轉換「三權」存在形式。

三、深化試點探索需要完善的支持政策

1

完善新型城鎮化考核指標

建議針對不同地區的新型城鎮化發展實際，調整「戶籍人口城鎮化率」考核指標，適當調整財政資金、建設資金、用地指標與「戶籍人口」掛鉤的「三掛鉤」政策，建立更為科學實用的考核評估體系。

2

落實農業人口市民化成本分擔機制

建議重視並研究農業轉移人口市民化成本分擔的具體比例，將轉移成本落實到位。

3

分區域實施居住證制度

居住證制度的實施有利於城鄉公共服務的均等化，對到大城市生活又無法遷入戶籍的外地人員有較大的便利，但在入戶全放開的中西部小城市，卻成為阻礙戶籍人口城鎮率提高的負面因素。居住證制度實施后，持有居住證的農村戶籍人口，除了可以保留作為農村人口享受的權益之外，同時還可享受部分城鎮戶籍人口的權利和便益，農業戶籍人口更加不願意將戶籍遷入城鎮，戶籍人口城鎮化率提高困難。因此建議根據各地實際情況，分區域實施居住證制度。

4

加快國家關於推進新型城鎮化建設有關政策的落實

今年年初，國家發改委已明確提出要「全面實施財政資金、建設資金、用地指標與農業轉移人口落戶數量掛鉤的『三掛鉤』政策。」日前，國務院也印發了《關於實施支持農業轉移人口市民化若干政策的通知》（國發[2016]44號）。建議儘快出台具體的操作辦法，加快促進新型城鎮化建設的各項政策落實到位。

5

制定差異化的新型城鎮化扶持政策

中西部地區發展相對落後，財力薄弱，建議在制定新型城鎮化扶持政策時，向中西部地區傾斜。

6

擴大土地制度改革範圍

目前，瀘州市瀘縣僅為農村宅基地制度改革試點縣，農村集體經營性建設用地入市和農村土地徵收制度改革並未被列入。建議綜合考慮三項農村土地制度改革試點之間的相互間關聯性，考慮瀘縣獲得三項農村土地制度改革試點資格的可能性，便於基層綜合實施，為土地制度改革總結提煉經驗提供具普適性的樣本。

（執筆人：鄭憩）