從國際視角解讀英國脫歐對防務與安全的影響

蘭德公司歐洲分部助理研究員安娜·納克撰寫的文章,旨在從美法德之外的其他國家視角分析英國脫歐在防務與安全領域的潛在影響。

▲儘管《里斯本條約》相關條款規定成員國在贊同的情況下可通過「常設的結構性合作」實現防務一體化，但義大利堅持認為適用這些條款的決策體系還是過於複雜

其他歐盟成員國對於英國脫歐最初做出的反應

義大利有時與法德一道被稱為「歐盟三國」,它在英國脫歐后重申了本國對於進一步密切防務一體化和建立常設性歐洲聯合多國部隊的支持立場。在英國脫歐公投結果公布后,一些義大利人認為英國脫歐對歐盟是件好事,標誌著英國對於歐盟軍事一體化的阻礙作用終結。儘管《里斯本條約》相關條款規定成員國在贊同的情況下可通過「常設的結構性合作」實現防務一體化,但義大利堅持認為適用這些條款的決策體系還是過於複雜。義大利提出建立「申根防務機制」,設想在特別協定的基礎上加快歐盟核心成員國的防務一體化建設,並為其他有意此後加入的成員國提供機會,這有些類似於最初《申根協定》的程序。而且,義大利在此之前一直呼籲為歐洲聯合防務採購和研究採取財政激勵措施,例如稅收減免和歐盟籌措資金,這似乎與歐盟機構推動實現更廣泛的防務與安全合作的努力相一致。

由捷克、匈牙利、波蘭和斯洛伐克組成的維謝格拉德四國集團也表示支持建立歐盟部隊,確保其邊界安全。在英國脫歐公投后,該集團重申了這一立場,特別是在主辦歐盟布拉迪斯拉發峰會期間。捷克總理胡斯拉夫·索博特卡最近表示:「只有歐盟範圍內的武裝力量才能使我們獨立保衛自己的利益。」匈牙利總理維克多·奧爾班在2016年8月表示:「我們必須把安全問題放在優先地位,從建立歐洲軍隊開始。」在歐盟委員會主席讓—克洛德·容克2016年10月宣布將在保加利亞部署新型邊防與海岸警衛部隊后,斯洛伐克最近表示希望在歐盟的外延邊界也能夠部署這種部隊。在英國脫歐公投之前,這種要求就已經存在。而英國脫歐對於那些將英視為歐盟防務一體化障礙的國家來說是潛在機遇,對於那些認為歐盟在缺少了英國這個軍事力量最強大的成員國之後存在安全問題的國家而言則是潛在威脅。不過,維謝格拉德集團一些領導人的關注點顯然是利用歐盟防務一體化來打擊移民問題,這與其他歐洲國家對於歐盟在軍事領域發展前景的設計背道而馳。匈牙利近期通過全面公投,拒絕接受歐盟的移民政策,許多歐盟領導人特別擔心由此產生矛盾。

愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛等波羅的海國家對於英國脫歐公投的結果感到沮喪。英國被視為確保波羅的海地區安全的核心夥伴國之一。儘管英國仍將維持甚至強化對於北約聯盟的安全義務,波羅的海國家還是對兩個重大問題表現出擔心:一是英國脫離歐盟預示著英國將對參與的其他合作框架進行重新評估,可能會導致英國減少對北約承擔的義務;二是在英國脫歐之後,在歐盟審議對俄實施經濟制裁問題時缺少了一個最積極的支持者。這也引發了對於未來歐盟對俄政策立場問題的更廣泛擔憂,特別是作為對俄最強烈抨擊者的英國脫離歐盟,是否會導致歐盟對俄關係出現緩和。波羅的海國家擔心英國脫歐公投可能會開啟歐盟瓦解的進程,特別是法德等國平民主義政黨得到的支持增多。它們還擔心隨著英國脫歐,原有的歐洲三大國——德法英之間的平衡不復存在。這可能需要波羅的海國家進行更多的斡旋和施壓,確保歐盟保持堅定立場,從而使這些國家已經有限的外交資源更加緊張。另一方面,英國在脫歐公投之前和之後重申了對北約的承諾,應該能夠在一定程度上消除波羅的海國家的疑慮,至少是在近期。英國支持北約華沙峰會宣布的「加強前沿存在」倡議,將提供一個500人規模的作戰營長期駐在愛沙尼亞,並將在波蘭駐紮150名官兵。英國還承諾將繼續參與波羅的海空中警戒行動,直至2018年。

▲日本擔心歐盟在失去了軍事力量最強大的英國之後實力受到削弱

應該注意的是,進一步密切歐洲防務與安全能力一體化的道路不會平坦。歐洲國家在提高一體化程度方面有著共同願望,但如何使此類倡議在財政、法律或者實踐方面發揮作用,在這方面幾乎沒有相應的計劃。歐盟成員國內部以及相互之間在一系列問題上的摩擦——許多問題與防務和安全無關,進一步增加了歐洲一體化的複雜性。例如,義大利和德法之間的摩擦包括經濟政策和移民危機。歐盟邊境管理局報告稱,自從土耳其開始積極阻止民眾從本國向希臘遷移以來,進入希臘的移民數量減少了90%,在2016年8月共有2.3萬名移民進入義大利。進入義大利移民數量的增加,加劇了意政府對於歐盟在控制移民問題上缺乏進展的不滿。在2016年9月16日布拉達斯拉發峰會上,這種矛盾頗為引人注目。當時,義大利總理倫齊拒絕與德國總理默克爾和法國總統奧朗德舉行聯合記者招待會。同樣,在維謝格拉德集團國家與那些主張增加分擔責任的歐盟成員國之間的矛盾也很明顯。維謝格拉德集團國家公開反對根據歐洲理事會應急反應體系相關條款建立的重新安置尋求庇護者定額分配製度。2016年10月初,匈牙利就移民定額問題舉行了全面公投,參與投票者占選民總數的40%,未能達到50%的最低法定要求,其中有98%的投票者反對定額制度。這一立場造成了與其他歐盟成員國之間的矛盾,這些成員國還對維謝格拉德集團國家提出的建立歐洲軍隊的建議感到不安,擔心這可能會成為未來與北約在邊界安全問題上進行「對抗」的「政治工具」。這種矛盾可能會影響到進一步密切歐盟防務一體化的努力,並在歐盟努力彰顯團結一致的情況下暴露出根本性意見分歧。

▲一些國家懷疑英國脫歐預示著英國將實施更廣泛的戰略退卻，從而給北約造成同樣的影響。還擔心由於歐洲防務資源被轉而用於打造常設性歐盟軍事機構，北約聯盟將不可避免的受到削弱

俄羅斯、和日本對於英國脫歐最初做出的反應

在歐盟之外,俄羅斯表面上在適當克制對於英國脫歐公決結果的欣喜,但國際社會廣泛認為,歐洲的削弱將給俄以可乘之機。俄羅斯總統弗拉基米爾·普京對自己的表態進行了仔細斟酌。他表示,英國脫歐將對俄產生「正反兩方面的影響」。儘管歐盟和英國在脫歐公投結果公布后都表示贊成繼續對俄實施制裁,但俄羅斯注意到,隨著在對俄制裁問題上態度最堅決的英國脫離歐洲,整個制裁機制將會削弱,儘管普京認為,歐盟在對俄制裁問題上的決策可能過於「高度集中」。俄政府還有官員表示,英國脫歐將會「使歐盟與盎格魯-薩克森人——即美國人分離。」這可能意味著北約聯盟被削弱,或者至少是聯盟的決心受到侵蝕。當然,英國和歐盟專註於英國脫歐談判模式,將為俄羅斯「投機取巧」提供機會。西方國家暫時出現精力分散,被迫採取更為被動而不是積極主動的戰略措施。還有人擔心,在歐洲內部出現這種不確定因素的情況下,烏克蘭危機可能會在歐盟的優先事務列表上進一步滑落。但一些俄羅斯專家聲稱,英國脫歐后的「戰略動蕩並不符合俄羅斯的利益」。他們還擔心英國脫歐可能會促使其他歐盟成員國實現新的團結一致,對俄採取更強硬的立場,或者增加與美國的合作。

在遠東,領導人曾極力主張英國繼續留在歐盟,但此後政府的做法表明,無論英國是否保持歐盟成員國地位,仍然有可能繼續維持與英國堅實的經濟聯繫和雙邊關係。日本認為,英國在歐盟事務中參與程度降低,可能會對亞洲地區安全造成負面影響。鑒於目前中日之間因釣魚島爭端導致雙方繼續持敵對立場,日本擔心歐盟在失去了軍事力量最強大的英國之後實力受到削弱,可能會造成危險。日本國內還有人擔憂,沒有英國的參與,歐盟可能會決定在領土爭端問題上採取相對溫和的立場,而英國在實力削弱的情況下可能難以在維護亞太地區安全和推進國際秩序方面發揮更大的作用。此外,日本還擔心英國脫歐可能導致歐盟終止對華武器禁運,一些歐盟成員國可能會藉助解決這一問題,換取更多的投資。

▲由捷克、匈牙利、波蘭和斯洛伐克組成的維謝格拉德四國集團也表示支持建立歐盟部隊，確保其邊界安全

通過從歐盟國家和非歐盟國家的不同視角分析英國脫歐在防務與安全領域的潛在影響,可看出,對於這個利益攸關的問題,各國看法雖然存在差異,但也有一些共同之處:

★各國對於未來雙邊計劃和安排存在擔憂。各國與英國現有的關係均具有相當的重要性,有些國家對英關係已經催生了實際的協作項目(例如聯合遠征軍), 有些國家對英關係雖然更具不確定性,但也同樣重要(例如英國在美國與歐盟之間的非正式「橋樑」作用)。儘管這些計劃中有許多不可能受到英國脫歐的直接影響(因為這些計劃是在歐盟機制之外),但造成的間接影響(例如英國脫歐引發的經濟衰退或者英國實力和海外影響力的削弱)仍然會對雙方的相關安排機製造成損害。而歐盟成員國的難以抉擇,進一步加劇了這個難題的複雜性:一方面,歐盟國家希望採取強硬政策,彰顯歐盟的團結一致,並懾止其他國家企圖退出歐盟;另一方面,實用主義思想認為對英安全關係非常重要,需要維護和保持。

★英國脫歐可能造成的制度影響具有不確定性。有些國家對於英國未來在歐盟防務與安全行動和計劃中的作用提出質疑,並且懷疑歐盟在缺少了英國軍事力量的情況下能否實現軍事影響。在英國脫歐公投后,關於建立常設性歐盟軍事部隊的呼聲更加高漲,儘管在實踐方面迄今為止幾乎沒有具體行動。這種不確定性還延伸到了北約,一些國家懷疑英國脫歐是否預示著英國將實施更廣泛的戰略退卻,從而給北約造成同樣的影響。這些國家還擔心,由於歐洲防務資源被轉而用於打造常設性歐盟軍事機構,北約聯盟不可避免會受到削弱。

★在英國脫歐后,儘管英國的「反對聲音」得以消除,但其餘歐盟成員國在達成防務與安全協議可能仍然不會一帆風順。廣泛的矛盾仍將使相關爭論更加複雜,特別是在與移民和防務經濟相關的問題上。法德關係在這方面將非常關鍵:調解利益分歧和戰略文化差異仍將具有挑戰性,而英國從歐盟機制的退出將意味著歐盟需要建立新的外交戰略和政治集團,即使英國仍然是重要的非歐盟夥伴國。

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