時評丨疏堵結合 引導地方政府債務良性發展

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■經濟時報記者 李海楠

國務院總理李克強近日主持召開國務院常務會議，部署積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，堅決遏制隱性債務增量。會議強調，各地要落實屬地責任，堵住「後門」，堅決遏制違法違規舉債。堅持分類指導，繼續整改違法擔保，糾正政府和社會資本合作、政府投資基金、政府購買服務中的不規範行為。會議對有關工作進行了深入部署，要求開好「前門」，支持地方政府合法合規舉債融資，加大對易地扶貧搬遷、深度貧困地區基礎設施建設等的支持。

此次會議圍繞地方政府債務再作部署，凸顯政府對化解累積的地方債疏堵結合的政策本意。在接受經濟時報記者採訪的專家看來，避免地方政府陷入大肆舉債的危機，關鍵是要通過政策實施，刺激實體經濟發展，弱化純粹依靠政府投資刺激經濟發展的模式。而加大地方政府債務向扶貧乃至貧困地區基建的傾斜，亦表明政府決心推動和進一步激發地方政府債務發揮均衡區域發展的積極作用。

對於現存因地方政府不斷加大舉債規模，致使債務負擔持續加重的問題，包括政府和學術界早已形成一致共識，認為有必要儘快促成地方舉債制度化、透明化，避免地方不斷陷入舉債規模增大以增加投資資金的惡性循環或怪圈之中。實際上，近年來圍繞地方政府債務規範發展的一系列政策文件乃至法律法規都在圍繞這一初衷展開。

一直以來，地方政府發債都是無法逾越的紅線。1995年頒布的《預演算法》明確規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。然而，地方政府在城市建設和經濟發展中又的確存在著明顯的舉債需求。2009年，為應對國際金融危機，擴大政府投資能力，國務院允許地方政府發行債券，由中央代理髮行，財政部代為辦理償還手續，列入省級預算管理。至此終於拉開了地方舉債的序幕。

2011年3月1日，按照《地方政府性債務審計工作方案》要求，地方政府性債務審計工作全面啟動，此次審計地方債的目的是要摸清全國省市縣三級地方政府性債務的規模、結構及增減變化情況等。作為地方發債可行性研究的基礎，2011年，對地方政府性債務進行全面審計是審計署工作的「重頭戲」。

此後至2013年，財政部通過年度地方政府自行發債試點辦法一再對地方政府自行發債試點進行擴容。2014年，新修訂的《預演算法》勾勒出地方債改革路線圖，促使地方債從隱形走向陽光；同年，國務院還發布了被坊間冠以「地方政府舉債方向性綱領」之名的《關於加強地方政府性債務管理的意見》，並正式實施。

2017年5月，財政部發布《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》，旨在加強地方政府債務管理，規範地方政府專項債券發行，保護投資者的合法權益。這也被坊間視為對地方發債政策的進一步細化。至此，地方政府舉債在制度化和透明化的軌道上不斷前行。

對於地方政府舉債，坊間輿論一度強調應強化監管以防治出現違法違規舉債，或非以促進拉動地方投資為目的的舉債行為。長期關注地方政府舉債行為與地方經濟發展關係的國家發改委國土開發與地區經濟研究所區域發展研究室副主任賈若祥在接受經濟時報記者採訪時指出，自2009年起，為應對國際金融危機，擴大政府投資能力，國務院允許地方政府發行債券，「由中央代理髮行，財政部代為辦理償還手續，列入省級預算管理」的表述一度傳遞出中央政府為兜底地方債務的「總負責人」的信息傾向，「這顯然在一定程度上弱化了地方政府作為地方債務主體的權責意識。」

賈若祥強調，隨著後續一系列制度的完善和政策的明確，對於地方政府舉債已經明確了「中央政府不救助」的原則，中央政府已經轉向了兼具針對地方政府舉債的規則制定者和監管者的雙重職能。他認為，政策的本意正是要不斷強化中央監管以及地方政府的自律作用，比如，將地方債務作為硬指標納入政績考核、建立地方政府性債務風險預警機制以及政府存量債務要逐級匯總上報國務院批准后納入預算管理的政策要求都是勒緊地方政府舉債監管口子的直接表現。

實際上，此次國務院常務會議要求各地要落實屬地責任，堵住「後門」，堅決遏制違法違規舉債。堅持分類指導，繼續整改違法擔保，糾正政府和社會資本合作、政府投資基金、政府購買服務中的不規範行為，均可視為對地方政府舉債完善監管的繼續和深化。賈若祥強調，應更好地發揮市場力量為契機，促使地方政府舉債實現發行和償債責任的對等，促使地方政府在舉債過程中承擔更多責任。

對於地方政府舉債，從嚴令禁止到逐步放開，其背後遵循的正是地方債務對於地方經濟發展和投資有著正面積極作用的本質。學界的觀點也一致認為，適度發行地方債務對促進地方經濟發展是有益的。尤為值得強調的是，在經濟下行壓力加大的大背景下，地方債的適度增長對於化解地方政府和銀行業資金流動量趨緊局面作用積極。

因此，在增長的需求面前就會衍生出這樣一番邏輯：地方政府樂於刺激經濟增長，特別是通過投資保持經濟增長的需求巨大，繼而催生了普遍的舉債需求。在當前經濟步入新常態中高速增長的宏觀背景下，善用投資穩定經濟增速的手段，從積極層面看值得肯定，當然，前提是各個地方政府已經站上了「不再倚仗靠投資擴產能帶動增長」的新起點上，且必須以對地方政府償債能力的嚴格評估為基礎，杜絕出現過度發債轉嫁上級政府甚至留存至下屆政府的局面。

人民大學經濟學院副院長王晉斌在接受經濟時報記者採訪時指出，早在數年前，在地方發展和投資需求不斷擴大，帶來舉債需求快速上升的現實條件下，社會各界對探索地方發債新模式的普遍共識是：必須先要完善各種制度，推進試點，並通過試點範圍的擴大，對預算制度、資產負債的核算制度、政府事權的改革等同時推進，如今，地方政府債務正肩負著去槓桿以及維持金融市場穩定的重任。

對於地方政府債務規模問題，王晉斌說，值得重申的就是地方政府債務置換問題，其核心要求就是去槓桿，否則如果任由地方債務規模維持高位，地方也會缺乏投資動力。因此，國家採取必要手段對地方性政府債務予以置換是可取的。王晉斌認為，另一可為措施就是通過資本市場吸引更多民間資本，除深交所、上交所外，各地基本都存在櫃檯市場、地方產權交易中心等，藉此吸引民間資本參與，對於企業來講也是去槓桿的辦法，因為能夠融到資金槓桿自然會下降。

顯然，去槓桿有助於地方政府輕裝上陣，適度舉債有助於發揮政府將投資導向更為迫切的建設需求之上，比如此次常務會議所強調的扶貧和貧困地區基建。賈若祥認為，按照既定政策，地方政府舉債須按照「疏堵結合、分清責任、規範管理、防範風險、穩步推進」的原則，建立「借、用、還」相統一的地方政府性債務管理機制，「這也將促使地方政府舉債規模更趨合理，同時促使地方政府合理的債務需求和舉債能力更加匹配，防止債務需求規模超過合理需求的債務擴大情況的出現。」

主 編丨毛晶慧 編 輯丨蔣帥