案例|| 發生在城鄉規劃法頒布之前的違法建設行為未恢復原狀的視為持續狀態

案例來源：審判案例要覽案例 / 南寧市中院 / 2013.07.15 / 二審

案例要旨

未取得建設工程規劃許可的違章建築在未恢復原狀之前視為違法行為的持續狀態，訴訟時效應從違章建築對規劃影響結束之後開始計算。該違法行為發生在中華人民共和國城市規劃法、中華人民共和國城鄉規劃法等相關法律頒布之前，仍可適用。

案例正文

楊啟山不服賓陽縣住房和城鄉規劃建設局規劃行政處罰案

判決書字型大小
一審判決書：廣西壯族自治區南寧市賓陽縣人民法院（2013）賓行初字第1號判決書。
二審判決書：廣西壯族自治區南寧市中級人民法院（2013）南市行終字第31號判決書。

案由：規劃行政處罰。

訴訟雙方
原告（上訴人）：楊啟山。
委託代理人：卓文彥，廣西桂新律師事務所律師。
被告（被上訴人）：賓陽縣住房和城鄉規劃建設局。
法定代表人：呂子瑞，該局局長。
委託代理人：陸琴敏，廣西欣源律師事務所律師。
審級：二審。
審判機關和審判組織
一審法院：廣西壯族自治區南寧市賓陽縣人民法院。

合議庭組成人員：審判長：朱可銘；審判員：莫偉成；人民陪審員：吳柳珍。
二審法院：廣西壯族自治區南寧市中級人民法院。
合議庭組成人員：審判長：張茹；審判員：寧靜；代理審判員：卓生全。
審結時間
一審審結時間：2013年1月7日。
二審審結時間：2013年7月15日（經廣西壯族自治區高級人民法院批准依法延長審限）。
一審訴辯主張

（1）被訴具體行政行為。
被告於2012年7月10日以賓建罰字[2012]第9號行政處罰決定書，向原告作出行政處罰。該處罰認定，原告未依法辦理建設工程規劃許可證即擅自在環城路西面蒙村變電站旁違法建設房屋（田園茶莊）的行為，違反了《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國城鄉規劃法〉辦法》第三十一條第一款規定，並嚴重影響了規劃的實施。為此，依據《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條、第四十三條和《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國城鄉規劃法〉辦法》第五十八條的規定，對原告作出了於2012年7月12日前自行拆除在環城路西面蒙村變電站旁違法建設房屋（田園茶莊）的處罰決定。

（2）原告訴稱。
原告於2001年與村民簽訂租田協議，在該田上挖塘建房，用於經營塘里種藕、養魚，塘上房屋開辦田園茶莊的立體格局。自田園茶莊建成、經營至2012年5月，從未有任何單位和個人對此提出過異議或進行行政干預。現被告對原告經營田園茶莊的行為作出行政處罰，違反了《行政處罰法》第二十九條「違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰……」的規定。另，《中華人民共和國城鄉規劃法》第七十條明確規定「本法自2008年1月1日起施行」，而《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國城鄉規劃法〉辦法》第六十七條也明確規定「本辦法自2010年6月1日起施行」，上述法律和法規均不具有溯及力，現被告適用該法律和法規對原告於2001年經營田園茶莊的行為作出行政處罰，屬適用法律、法規錯誤。綜上，請求依法撤銷被告作出的賓建罰字[2012]第9號行政處罰決定書。

（3）被告辯稱。
2012年6月5日，被告的工作人員在履行職責時發現原告涉及違法建設，依法予以立案調查，在經調查詢問、現場勘察、現場拍照相關程序后，查明原告在未取得建設工程規劃許可的情況下，於2001年4月在縣城環城路西面蒙村變電站旁建設房屋976平方米。之後在告知原告依法享有的權利，並依原告的申請進行聽證后，對原告作出了限期拆除違法建築的行政處罰。故被告作出的行政處罰事實清楚，證據確鑿、充分，程序合法。而對於原告訴稱被告所作的行政處罰適用法律錯誤的觀點，雖然原告的違法建築行為是在《中華人民共和國城鄉規劃法》及《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國城鄉規劃法》辦法》實施之前，但其違法建築行為的狀態一直持續至今，按照《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條第二款「前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算」的規定，被告對原告作出的行政處罰，適用法律是正確的。綜上，請求法院依法維持賓建罰字、[2012］第9號行政處罰決定書。

一審事實和證據
廣西壯族自治區南寧市賓陽縣人民法院經過公開開庭審理查明：2000年，原告楊啟山未經辦理任何行政許可，即在現在的賓陽縣縣城環城路西面蒙村變電站旁違法建設田園茶莊，進行營業經營。2012年6月5日，被告的工作人員在例行巡查時發現該情況，經彙報立案后，對原告進行了詢問，在核實了原告違法建設的事實后，經審批、聽證告知、舉行聽證會及處罰告知等程序后，向原告作出了限期拆除違法建築的賓建罰字[2012]第9號行政處罰書。原告楊啟山不服，依法向賓陽縣人民政府申請複議，賓陽縣人民政府於2012年9月20日以賓政複決字[2012]5號，作出了予以維持的複議決定。對此楊啟山仍不服，提起行政訴訟。

上述事實有下列證據證明：
（1）賓陽縣縣城總體規劃，證明原告違法建築違反縣城總體規劃。
（2）行政執法案件立案表。
（3）行政執法案件調查筆錄。
（4）行政執法案件現場勘驗筆錄。
（5）現場照片。
（6）行政執法案件審批表。
（7）建設行政處罰告知書。
（8）建設行政處罰聽證告知書。
（9）行政處罰聽證會議記錄。
（10）建設行政處罰決定書。
（11）送達回證。

上述證據（2）～（11）證明被告作出的具體行政行為程序合法、認定事實清楚、證據確鑿充分。
（12）賓政複決字[2012]5號行政複議決定書，證明原告申請複議和在法定期限內提起本案訴訟。

一審判案理由
根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五條的規定，本案中被告賓陽縣住房和城鄉規劃建設局對原告楊啟山的違法建設作出行政處罰，並沒有超越其職權範圍，依法有據；在處罰的過程中，行政程序合法；在原告違法建設事實的認定上，證據確實、充分；本案在作出處罰時適用的法律、法規也並無不當。原告違法建設在先，城建規劃在後，原告的違法建設事實已超過二年，不應受到行政處罰的抗辯，其實是對法律的斷章取義，故對其抗辯理由，本院不予支持。

一審定案結論
廣西壯族自治區南寧市賓陽縣人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規定，作出如下判決：

維持被告賓陽縣住房和城鄉規劃建設局於2012年7月10日對原告楊啟山作出的賓建罰字[2012]第9號行政處罰決定。

案件受理費50元，由原告楊啟山負擔。

上訴人訴稱
一審認定事實不清、證據不足，作出的判決是錯誤的。（1）一審法院以「被告依法履行了立案、審批、調查、討論、告知當事人權利等程序」「有調查筆錄、現場勘驗筆錄及現場照片為證」就認為被訴具體行政行為認定的事實證據確實充分、行政程序合法是錯誤的。本案中，從被上訴人提交的證據《廣西建設執法案件審批表》得知，被上訴人的工作人員在案情概況一欄中陳述「楊啟山在賓陽縣環城路西面建的房屋為木質結構，面積976平方米，其行為已違反了《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國城鄉規劃法〉辦法》第三十一條的規定，並嚴重影響了縣城規劃的實施」。而上訴人在本案中涉案的田園茶莊（樓）於2001年建成投人使用，被上訴人所依據的《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國城鄉規劃法〉辦法》是2010年6月1日起實施。且被上訴人至今尚未告知上訴人，上訴人的行為嚴重影響了何部門在何時編製的縣城規劃實施。（2）如果認定上訴人是違法建房，但該建房的行為在2001年就已經完成，距今已有11年之久，且該行為不符合「連續或者繼續狀態情形」。因為從被上訴人提交的證據得知，當時並沒有被上訴人所稱的賓陽縣縣城總體規劃的存在，且當時只有城市建房須取得建設工程規劃許可證，而對廣大農村的眾多農戶並不要求必須取得建設工程規劃許可證才能建房，被上訴人也沒有證據證明2001年賓陽縣農民在農村必須取得建設工程規劃許可證才能建房，且即使後來有縣城總體規劃，也完全符合《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條「違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰」的規定。因此本案中的被上訴人作出的行政處罰決定是錯誤的，應予撤銷。（3）被上訴人對上訴人的處罰屬於超越職權，依法應撤銷。1990年4月1日起施行、2008年1月1日廢止的《中華人民共和國城市規劃法》第三條明確規定「本法所稱城市，是指國家按行政建制社會裡的直轄市、市、鎮」，2008年1月1日起實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》依法不具有溯及力。本案中，上訴人2001年所建的田園茶莊（樓）地處賓陽縣蒙村村委楊村三隊的工作區，當時該區域並不是城市規劃區。且當時上訴人租田建房、種藕、養魚、搞多種經營，是響應賓陽縣人民政府充分利用現有土地大力發展第三產業、搞活農村經濟的號召。直至今天該片地仍為農田，如果真要查處給予上訴人行政處罰，也應由賓陽縣國土資源局處罰而不是被上訴人。故一審法院認為原告提供的證據「租田協議及協議雙方的身份、戶籍證明、國家糧食訂購任務證、部分村委幹部的證明」與本案沒有關聯不予採信是錯誤的。綜上，請求撤銷一審判決，依法改判撤銷被上訴人作出的賓建罰字[2012]第9號行政處罰決定書，一、二審費用由被上訴人承擔。

被上訴人辯稱
被上訴人堅持在一審中的答辯意見。另補充答辯，上訴人稱其所建房屋所在位置不屬於賓陽縣總體規劃區內是錯誤的。被上訴人提供的是1997-2005年的賓陽縣規劃圖，上訴人在2001年建房就屬於賓陽縣總體規劃區內，應該取得建設工程規劃許可證後方能合法建房。上訴人2001年的建房行為是違法行為。另，根據《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國城鄉規劃法）辦法》的規定，被上訴人具有頒發建設規劃許可證以及對沒有取得建設規劃許可證而進行違法建房的行為進行處罰的職權。上訴人的違法行為一直持續到現在，被上訴人適用《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國城鄉規劃法〉辦法》對上訴人作出處罰是正確的，上訴人認為被上訴人作出本案被訴處罰決定是超越職權沒有事實和法律依據。

廣西壯族自治區南寧市中級人民法院經過審理，確認一審判決查明的事實和證據。

廣西壯族自治區南寧市中級人民法院經過審理認為：
關於本案行政處罰追訴時效問題。根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條的規定：「違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。」雖然本案楊啟山在環城路西面蒙村變電站旁的房屋建設在2001年已經完成，但該違章建築對規劃的影響始終存在，在未恢復原狀之前，應視為行為持繼續狀態。為此，被上訴人在該違章建築存在期間對楊啟山作出行政處罰並未超過追訴時效。

關於本案法律適用問題。楊啟山所建房屋在環城路西面蒙村變電站旁，其所涉土地屬賓陽縣城區總體規劃（1997-2015）的土地使用規劃範圍，由於該違法行為從2001年起並繼續至今，其間涉及1990年4月1日起施行、2008年1月1日廢止的《中華人民共和國城市規劃法》和2008年1月1日起施行至今的《中華人民共和國城鄉規劃法》的法律適用問題。根據《中華人民共和國城市規劃法》第四十條、《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條的規定，對比新舊法律適用，兩者對本案所涉事實並不存在法律衝突。為此，被上訴人選擇適用《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國城鄉規劃法〉辦法》對楊啟山的違法行為作出行政處罰並無不當。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，依法予以維持。

廣西壯族自治區南寧市中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，作出如下判決：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人楊啟山負擔。