房產稅開徵的必然性

【財新網】（專欄作家 王和俊）針對住宅保有環節的房產稅缺失，使得稅收對房地產市場的調節作用和對地方政府財政的支持作用均無法充分發揮，再考慮到房地產稅制存在種類繁多、徵收多門等不合理現狀，房產稅改革（尤其是增加保有環節稅收）是必然趨勢。更為重要的是，隨著城市化進程慢慢進入尾聲，房地產市場一級開發也逐漸趨於結束，未來房地產市場會進入存量房時代，地方土地收入的減少，需要多元渠道的彌補，而開徵房產稅必然是符合國際慣例的常規手段。讓我們從房產稅的歷史和現狀來剖析開徵的必然性吧。

一、 房產稅的歷史

房產稅是一種財產稅，在不同國家和地區名稱各異，一般來說「不動產稅」、「物業稅」等均可做同一理解，即針對土地、房屋等不動產徵收的，要求所有者或承租人每年繳納的一定稅款。國際上一般將其作為地方稅種成為地方財政收入的主要來源，也有部分新興國家將其作為房地產市場調控手段。事實上，作為保有環節的房產稅，長期以來只對商業營業用房徵收，而住宅領域則長期空缺直至2011年滬渝兩市試點。

歷史演變過程中早已留下政策空間。1950年開徵了房地產稅,但在實施中受到各方面形勢以及相關法律變遷的影響，經歷了一段特殊的發展歷程：

1949-1955年建國之初，財政面臨巨大困難。為應對財政經濟面臨的巨大困難，首要任務是加強稅收工作，實現財政收支平衡。在這一背景下，1950年政務院頒布《全國稅收實施要則》，規定全國統一徵收14種稅,其中包括「房產稅」、「地產稅」。同年6月，二稅合併為「房地產稅」。1951年《城市房地產稅暫行條例》規定在全國範圍內執行,以房產市場價值為稅基。

1956-1973生產資料的社會主義改造完成，實行計劃經濟體制。受前蘇聯「非稅論」思想的影響，只承認稅收的財政作用，不承認稅收對經濟的調節功能。1973年實施工商稅制改革，城市房地產稅的徵收範圍縮小到房產管理部門、有房產的個人和海外僑胞。城市房地產稅對經濟調節功能大大削弱。

1979-2009：改革開放后，經濟體制逐步向市場經濟轉變。由於1982年憲法規定土地歸國家或集體所有，這使得原來對城市地產徵稅不再符合實際情況，因此在1984年房地產稅分離為「城鎮土地使用稅」和「房產稅」。1986年國務院頒布《中華人民共和國房產稅暫行條例》，正式確立了房產稅的徵收辦法，稅基為房產原值。值得注意的是，條例規定「個人所有非營業用的房產」免納房產稅，該規定將市值佔比約為80%的主流物業類別排除在應稅範圍之外，為後來的房產稅改革和擴容留下了巨大的政策空間。2009年1月1日廢止1951年頒布的《城市房地產稅暫行條例》，涉外納稅人與國內納稅人一樣，房產稅徵收依據都是房產原值，沒有再按房產市場價值進行徵收的房產稅了。

數據來源 ：雲南信託整理

二、 房產稅現狀

國內繁雜的房地產業稅收體系。房產稅制是在1994年稅制改革的基礎上逐步形成的，設計的稅種主要包括營業稅（增值稅）、印花稅、房產稅、城市房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地佔用稅和企業所得稅等。土地使用、土地建設、企業所得、房產或土地轉讓交易、房屋出租和物業管理等各個方面均被房產稅制涵蓋，具有稅種多、稅目複雜、稅基不合理、重複徵稅、輕保有重開發和流通等特點和問題，上述情況阻礙和制約了房地產業的健康發展，重開發和流通助推房價上漲過快，而輕保有則造成市場囤地和投機盛行，加劇供需緊張矛盾。實際上，房地產保有環節的稅收是很少的，徵稅辦法還是20世界80年代初制定的，其中房產稅僅針對經營性物業徵收（自主用房不在範圍之內），城鎮土地使用稅則稅率過低（按面積徵收0.6-30元/m2），既然無法對地方財政構成支撐，又無法有效抑制市場投機行為，成為過時的、不能反映房地產發展變化的僵化稅制。

國內房產稅改革試點效果不彰並不影響其推行。早在2010年，上海、重慶就在醞釀開徵新房產承銷稅，經過周密而詳盡的計劃，終於2011年1月27晚，兩市分別頒布《上海市開展對部分個人住房徵收房產稅試點的暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）和《重慶市個人住房房產稅徵收管理實施細則》（以下簡稱《實施細則》），開始房產稅徵收試點。仔細對比兩市的試點辦法，在徵收對象、稅率等方面差別較大，而在計稅依據和稅收用途上卻非常相似。總體來看，徵收對象上，重慶房產稅主要針對高檔房（即獨棟和2倍均價以上高檔住宅），即有存量又有增量，而上海僅僅針對新購房屋（考慮存量在內超出人均60平米的面積）；稅率上，上海為0.4%或0.6%，重慶為0.5%-1.2%，兩地稅率雖不一致但都太高；同時，兩市在計稅依據上同時選擇了房屋成交價格，稅收用途上也均用於保障房建設。

上海市因房產稅徵收對象範圍過窄且稅率較低，實際上不僅對房地產市場的影響非常有限，而且也遠遠未達到增加地方財政收入的作用。從數據上看，房產稅實施後上海大面積住房並未出現交易下滑的局面，140和180平米以住房面積成交面積仍維持在總體成交面積的20%和11%左右，重慶情況類似，高端房產（別墅）在新建住房銷售量中的比重並未顯著下行，依舊維持在2.5%左右；同時，對方房價影響也不顯著，上市房價仍然維持同比上升的情況，僅在上漲速度上出現一些變化，如重慶試點中主要對象別墅高檔公寓價格2011年同比上升20%，與2010年增速一致，幾乎無影響，而上海的影響則相對顯著一些，2011年新建住宅價格同比上漲2.15%（2010年8%），二手住宅價格同比上漲2.13%（2010年8%），別墅高檔公寓價格上漲5.79%（2010年12%），均低於試點前一年的上漲速度。另外，因為兩市試點中稅基範圍窄、稅率低，房產稅收入對地方財政影響非常微弱，例如上海2012年房產稅只有92.5億元，僅為其財政收入的2.4%，重慶的房產稅為27.4億元，僅為其財政收入的1.6%。兩市的房產稅試點似乎沒有什麼效果，無論是對房價影響還是對財政稅收影響，但實際上是稅基、和稅率導致的，未來真要開徵，只要調整這兩項指標，必然效果顯著。所以說，試點並不影響其推行。

三、 房產稅改革勢在必行

改革真實意圖：改善地方財政狀況，為地方政府開闢穩定財源。目前增加土地出讓收入是地方政府增收的主要途徑，土地出讓佔地方財政預算外收入60%以上，個別縣市達到90%左右。然而，土地資源是有限的，地方政府「賣地」收入是不可持續的，地方財政對土地出讓收入普遍以來的局面必須改變。在發達國家，房產稅是地方稅收的支柱，房產稅收入占國民收入的比重約為5%，佔一國全部稅收的比重多在10%以上。但在，房地產行業的稅收主要集中在開發和交易環節，持有環節的稅種只有房產稅和城鎮土地使用稅。因此，房產稅就被賦予了地方財政收入新來源的使命，成為地方財政長期、可持續的收入來源。

改革可能口號：提高持有成本盤活存量，對高漲房價進行抑制。從1998年住房貨幣化改革至今，住房銷售價格一直保持上漲態勢，一些專家學者認為，房價高企的原因之一是持有環節的稅種只有房產稅和城鎮土地使用稅，導致房地產持有環節的賦稅水平偏輕，造成部分熱點城市新建住房空置率偏高。如果增加持有環節賦稅，促使投資者謹慎考慮持有成本與未來收益是否匹配，可能會起到抑制需求、限制房價的作用。當然，按照筆者前一篇文章的分析，這種依靠房產稅降房價的可能性是比較低的，所以，以降房價來推進房產稅，更多的是凝聚社會共識、減小推進阻力的口號。

改革的技術性工作：優化房產稅費種類繁多、徵收多門不合理現狀。現行的房地產稅收體系主要包括耕地佔用稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、房產稅、契稅、城市維護建設稅、個人所得稅及印花稅等。土地增值稅與企業所得稅之間、房產稅與城鎮土地使用稅之間均存在著重複課稅。同時，部分稅種的瞌睡範圍、稅率及相互配合等也存在一定問題。在2003年提出「條件具備時對不動產開證統一規範的物業稅，相應取消有關收費」，到2009年又提出「深化房地產稅制改革，研究開徵物業稅」，由此可以看出，梳理和簡化目前過於繁雜的房地產稅費制度也是房產稅改革的重要目的之一。當然，這只是簡化稅制的技術性工作，對地產市場影響甚微。■

作者為雲南信託研發部負責人