慈善學人｜行政的實踐和自治的理想：國內城市社區治理模式研究述評

編者按：隨著社會體制轉型及城市化的迅速發展，社區內的治理關係也隨之出現新變化。社區內部問題主要來源於居委會、物業、業委會及居民之間的關係不協調。特別是現代商業小區的出現后存在著較為複雜、動態的社區問題。在這一問題中，社區居民及社區自組織完全有能力也有必要為社區自身提供服務，如何由訴求對抗轉化為居民主導、多元參與成為目前社區治理的重要議題。本期社區專欄從各個角度理論聯繫實際解讀大陸現階段各種社區現象，期待能夠和各界關注社區的同仁溝通交流。

作者簡介

陳建國

華北電力大學人文與社會科學學院副教授

正文

從20世紀80年代開始，城市社區治理日漸受到重視。1987年民政部提出建設特色的社區服務系統，1996年上海提出建立「兩級政府、三級管理」的體制，2000年中辦和國辦轉發《民政部關於在全國推進城市社區建設的意見》。

在政策和實踐探索中，湧現出了「上海模式」、「瀋陽模式」、「青島模式」、「武漢模式」、「銅陵模式」及「鹽田模式」等社區治理模式。隨著實踐的發展，國內社區治理的研究成果日漸豐富，觀點方法異彩紛呈。研究者們紛紛從國家社會關係、社區行政化、社區自治組織的內卷化、社區共同體、自主治理、自組織等理論角度描述和解釋實踐中的社區治理模式，或者設計和選擇理想的社區治理模式。

在CNKI（知網）上以「社區治理」為主題詞檢索，共檢索到6599篇相關研究文獻。但是通過對文獻的梳理和研究，我們發現儘管已經進行了30多年的研究，但既沒有對社區治理模式的現實描述解讀達成共識，也沒有對社區治理模式的理想設計形成一致意見。究其原因，既有現實的複雜性，也有研究對象選擇的差異性。

為了更好地回應複雜的社區治理實踐需要，本文擬對城市社區治理模式的研究進行回顧，在此基礎上，反思已有研究的不足，指出未來研究的努力方向。

一、國家社會關係視角下的社區治理模式研究

從計劃體制和單位制時代走來的社區治理深深地打上了國家社會關係的烙印。這個顯著特徵深深地吸引了一大批學者，從國家權力和社區自治的不同組合關係角度總結實踐中的社區治理模式。具體的研究成果可以按照表1來分類。

多數研究城市社區治理模式實踐的學者，認同當前是強國家、弱社會的國家社會關係格局的判斷。這既是計劃體制和單位制改革不徹底的表現，也是黨政體制[1]在基層治理中的體現。「城市社區自治具有明顯的政府強勢引領特色，體現為幾乎所有的理念、制度和資源都來自於政府，城市社區自治高度嵌入在強大的政府治理體系之中。

[2]」這個視角的研究提出了城市社區行政化、居委會內卷化和社區治理中角色迷失等概念。盧漢龍通過對「兩級政府、三級管理」的上海模式的描述和解讀，認為看上海基層社區建設的中心是基層的黨政建設，將過去的黨政權力系統轉移和下放到街道辦事處乃至社區，因為上海還提出「四級網路、五級樓組」的工作經驗，把黨政的件件工作落實到居民委員會和樓組，這都是黨政體制在基層治理中的直接表現[3]。

圍繞著居委會改革與建設所實行的「聘任制」、「社區工作者」、「執行層社工」等舉措，更似有構建第四級行政機構之嫌。這種行政力量一直向下延伸至社會最底層的格局是前所未有的，其背後的支撐仍是根深蒂固的「全能政府」或「官為民做主」的傳統國家理念[4]。林尚立從人事、職責和考核三個方面分析了上海模式中居委會的角色，並判定其基本上變成了政府派出機構的「派出機構」，由自治性的群眾組織變成了一個行政性的政府組織[5]。

財務被控制是居委會行政化的重要原因之一，陳周旺在研究中記錄到「街道每月向居委會撥款1000元人民幣來維持其運作，居委會從中所作的每項支出都要有收據，由與該支出有關的線條主任、黨支部書記或居委會主任兩人簽字，50元以上的還要由街道副主任簽字批准，再交街道財務科報銷。」

[6]向德平和潘小娟等認為社區行政化就是社區組織的行政化，主要表現為組織設置行政化、組織功能行政化、自治章程和工作制度行政化、人事決定行政化、經費收支行政化、運行方式「機關化」和考核機制行政化[7]。何艷玲等則用「內卷化」來概括居委會組織結構科層化、功能行政化和成員的職業化[8]。

陳天祥等則認為居委會的「行政化」無法概括城市社區治理模式的全貌，實際上是政府和居委會在社區治理中的角色迷失[9]。有的學者則提出了分析性的概念「社區行政建設」，用以描述社區內行政權力由虛擬狀態向一級政府實體轉變的過程[10]。

社區的行政化和強政府、弱社會的基本政社格局密不可分，社區建設本身就是在政府設計推動下進行的，從社區發展歷程來看,「所有的政策、 措施源於政府,始於政府 」 [11]。

與行政主導的上海模式相對的則是有著自治苗頭的瀋陽模式、江漢模式等實踐模式。同時與研究居民委員會相對的則是聚焦於業主委員會等業主組織的研究。由於選擇了不同的研究對象，雖然同樣是對現實的描述和解讀，但是看到的結果卻不同，這類研究的結論是新型社區自治模式是有限自治、自主治理甚至是公民社會的發育及城市基層民主的新的增長點[12]，被稱為是民主建設的意外收穫[13]。

研究者們指出，瀋陽模式和江漢模式代表了有限自治的方向。瀋陽模式改變了原有居委會的組織模式, 在社區形成了以黨組織為核心的「領導層」，以社區成員代表大會為權力機構的「決策層」，以社區管理委員會為辦公機構的「執行層」和以社區協商議事委員會為智囊團的「議事層」，這是一種典型的制度創新[14]。瀋陽模式的突出特點是自覺並努力建造「自治型模式」，強化自我管理、自我教育、自我服務。雖然瀋陽模式突出的問題在於行政化色彩依然濃厚[15]。

2000年的江漢模式的價值在於探索有限自治的可行性，關鍵點在於通過界定政府和社區組織間關係、服務管理範圍以及二者間許可權的劃分為實現社區自治提供保障。具體來看，江漢模式初步劃分了行政事務與社區自治事務、行政權和社區自治權[16]。

但是在2000—2006年間, 為適應政府職能轉變和政府社會職能下沉的需要,江漢區政府部門通過財政購買公益崗位,向社區下派各類專干，進入社區的專干越多,落在社區居委會身上的行政責任就越多;社區居委會陷入「行政捆綁」就越深,就越來越從行政的協助者變成行政的主辦者[17]。

鹽田模式是深圳市鹽田區在城市社區自治組織治理體制上的一項改革創舉。這個模式根據「議行分設」的原理，進行「會站分離」，實施「兩會一站」管理體制。2005年鹽田區在之前探索的基礎上，在社區層面設立社區黨支部（黨總支）、社區工作站、社區居委會和社區服務站。社區工作站完成政府交辦的行政工作。社區服務站完成群眾需辦的社會服務工作。

社區居委會對社區公共事務進行議事、決策和監督。鹽田模式的改革使得社區政府行政事務和社會事務的承擔機構有了比較明確的分界。鹽田模式的特色之一是民主自治，2008年鹽田區將全區整個行政區內22 個社區居委會全部拿出來進行選民直選，選民第一次直接以無記名方式提出初步候選人，投票選出正式候選人[18]。

雖然如此，但每一次選舉的背後都有政府的動員和組織力量，同時有學者認為鹽田模式中「社區工作站變成了街道的派出機構, 事實上成為政府派出機構的派出機構，深圳社區改革基本屬於強政府、強服務、弱社會的新自由主義模式,而非以自治的公民社會為基礎的共同治理模式。」[19]

作為撤銷街道辦事處改革典型案例的銅陵模式，看起來是撤銷了街道辦事處，但實質上卻是將社區變成了街道辦事處。2010年銅陵市官山區撤銷銅陵市原有10個街道辦事處和61個社區工作站，將其全部整合為23個社區居委會。社區層面全面開展社區居委會直選,成立居民代表大會和議事委員會,依託居民小組、樓棟健全群眾性組織,民主協商公共事務[20]。

街道原有人員按照「身份、待遇、級別」不變全部下沉到居委會，城市管理體制由「市-區-街-社區」四級變成了「市-區-社區」三級。但是，銅陵模式在下改上不改，撤銷街道辦后，市、區政府依然把社區當成行政機構，依然會下達各種各樣的行政指令性任務，最後對這些任務要進行考核監督，嚴然把23個社區當成23個小街道辦[21]。

聚焦於居民委員會的社區治理模式改革探索，多從政府和社區職能、權力、資源關係角度進行調整和組合。有些是權力下沉、資源下沉，有些是權力下放，資源下沉。張小勁等對上海模式、瀋陽模式、江漢模式和鹽田模式進行了分析比較，以行政強化導向和資源下沉為及自治強化導向和權力下放為兩極，將上海模式、鹽田模式、江漢模式和瀋陽模式依次分佈其間[22]。

具體見圖一所示。總體來看，在社區體制上, 繼上海模式、瀋陽模式、江漢模式后又產生了分設模式、下屬模式、條屬模式和專干模式等[23], 但從總體上看這些改革都未走出社區行政化的困境[24]。

圖一：社區治理模式創新

資料來源：張小勁、於曉紅.基層治理創新：宏觀框架的考察與比較[J].江蘇行政學院學報，2012（5）。

和上述研究不同的是，另一部分學者聚焦於住房制度改革、物權和業主組織探討社區自治問題。由於觀察對象的不同，得出的結論也不同。夏建中關注到城市住宅小區中的業主委員會，認為它是一個居民自治組織，初步體現了公民社會的主要屬性，堪稱城市公民社會的先聲[25]。劉安則認為社區業主委員會的健康發展是推進城市社區自治的基礎和前提[26]。由於快速的城市化發展，使得城市基層治理體制建設的步伐在新開發區域難以及時跟上，因而就會出現以居民委員會為代表的基層政權建設缺位的社區。

而出於現實管理的需要，業主委員會——物業公司的關係架構已經成為這類社區日常管理的主體，這一類社區被稱為業主自治型社區,它們原本就沒有國家行政權力的直接介入,其較高的社群性社會資本也有能力自發性地生成業主大會與業委會,從而基本實現了以業委會—物業公司之契約合同關係為核心的日常治理框架[27]。相較於前述的有限自治模式而言，處於行政權力縫隙之間的業主自治型社區的自治空間比較大，自治程度比較高。

與行政主導及有限自治模式不同，一些研究者認為當前的城市社區治理既不是黨政權力主導模式，也不是脫離黨政權力的自治模式，而是介於二者之間的「粘連」模式。這一類研究多從社會治理歷史或現實出發，總結國家和社會力量的鉸接地帶而提出新的概念。比較有代表性的是黃宗智提出的「第三域」或「集權的簡約治理」[28]。受此影響，一部分學者也從「第三域」角度探討城市社區治理模式。

桂勇提出了「粘連理論」，即國家對城市鄰里仍舊擁有一定的動員控制能力，但這種能力受到各種社會政治因素相當大的限制。他在分析粘連的時候多聚焦於居委會-樓門組長-居民的互動關係[29]。郭偉和認為城市社區治理模式雖有民主化的發展，但仍然受到國家意志的柔性控制，只不過這種控制更加隱蔽、柔性和更具合法性[30]。

二、多元視角下的社區自治理模式設計

基於對實踐中社區治理模式的不滿、問題反思及相關的理論啟發，國內許多學者從不同角度對理想的社區治理模式進行了設計。縱觀國內的研究，主要集中在如下幾個理論角度。

➤（一）自組織視角下的社區自治模式

出於對強國家弱社會的發展背景和社區行政化實踐的反思，許多學者都將自治模式作為城市社區發展的目標導向。這一導向下的社區治理模式概念包括內涵式、內生型、自治、自主治理等。社區自治模式的研究主要是從社區的內涵和自組織理論兩個角度出發設計社區治理模式的。

學界比較流行的社區自治概念是：「社區自治是政府管理之外的社會自治，即政府管理行政事務，而社區居民通過自己選舉產生的自治組織來管理社區事務。」[31]也有學者認為這個概念不夠科學，需要引入自組織理論來界定社區自治，社區自組織是指不需要外部指令的強制，社區成員通過面對面協商，取得共識，消除分歧，解決衝突，增進信任，合作治理社區公共事務的過程，並使社區逐步進入「自我維繫」狀態[32]。

社區自治的涵義包括 ：社區自治的主體是居民；社區自治的核心是居民權利表達與實現的法制化、民主化；程序化社區自治的對象包括與居民權利有關的所有活動和所有事務[33]。魏娜則認為社區自治是建立在具有共同意志能力的居民對公共利益的追求上，自治體現在財產、選舉、組織和管理、教育及服務的自治上[34]。劉繼同、張勇從歷史角度梳理回顧了城市社區建設的階段及相應公共政策的轉變,得出城市社區應由外延式發展到內涵式發展轉型的結論[35]。

內生型的社區治理模式建設在力量來源上,主要依靠社區內部的社會力量;在社區建設的目標上,將生活共同體作為主要目 標來實現社區本質的回歸;在社區建設動力來源上,社區居民需求是社區建設決策的主要依據;在社區建設主體上,各主體在分工的基礎上實現功能的回歸與合作; 在社區建設內容上,更注重社區精神的培育;在社區建設路徑上,經過國家主導下的社會行動發展階段,最終達到社區自治的理想狀態[36]。

陳家喜認為具有國家治理單位、公共服務供給和自治單元三重屬性，因此需要基層政府、社會組織和社區居民進行合作治理。社區治理模式需要從「一核多元」的結構走向「多元合作」的結構，應當將物業公司和業主委員會納入社區治理結構，構建社區主體間的合作機制[37]。

孫榮、范志雯認為街道辦、居委會、業委會、物業服務公司和業主構成了新型的城市社區治理結構，未來的出路是在這五者之間形成基於制度式夥伴關係的社區共治[38]。類似的文獻還包括張洪武的《論社區治理中的多元權力互動》和《多中心秩序與社區治理模式選擇》[39]、翟桂萍的《社區共治:合作主義視野下的社區治理——以上海浦東新區濰坊社區為例》等[40]。這類文獻多數是從理論推理出發，倡導權力和自治之間的調和。

與從自組織理論出發設計自治模式或者從治理理論出發倡導合作治理模式不同，有一部分研究需要特別給予關注，那就是社區事務分類治理基礎上,構設社區事務分類治理體系。陳偉東、盧愛國在《社區行政化的反思：現實與選擇》一文中提出，要縮減政府在社區的權力, 回歸社區自治性質, 需要進行社區事務分類治理, 推進城市公共管理和公共服務體制綜合改革。

社區事務分類治理體系是基於新公共管理運動的思想提出來的，認為社區事務、組織及運作機制都是可以細分的，既不是統屬於政府，也不是統屬於社區。

從事務的角度來看，要把社區事務中的自治事務、行政事務和公共服務分開。從組織角度而言，政府的行政管理、社區的自治管理、政府的公共服務要分開，從運行機制的角度來看，把政府的行政機制、社區的自治機制、社會中介組織的契約機制分開。並提出社區居委會與政府、社區自治組織、社會中介組織、公營部門的有機銜接[41]。

應當說社區事務分類治理體系系統化地給出了社區治理模式非此即彼的選擇困境，遵循了職能-結構和機制的邏輯思路。此後，盧愛國在其博士論文中對該理論進行了進一步的展開。

三、城市社區治理模式選擇邏輯依據

影響城市社區治理模式選擇的邏輯依據是什麼？為什麼不同的地方會形成不同的治理模式？這是一個很重要的問題，因為對這個問題的解答，能夠為社區治理模式的選擇和設計提供基本條件。國內關於社區治理模式的部分研究成果對此有所涉及，但不系統，不成體系。

黨政和社區力量的強弱、資源的多寡是常見的解釋社區治理模式邏輯原因。陳偉東認為社區自身資源的匱乏決定著政府主導的必要性，單位制解體后,資源的生產與分配雖有了多元化競爭趨勢,但傳統國家社會一體化格局沒有發生根本性變化,大量權力、資源仍集中於政府部門[42]。

需要注意的是，雖然黨政體制下，各地的黨政權力對於社區而言都是充足的，但是各地政府掌握的資源卻是不均衡的，當政府有足夠大的權力，又有充足的資源時，就越可能主導社區治理，否則就可能賦予社區一定的自治空間。例如從改革居民委員會開始的瀋陽模式也是被逼出來的，面對日益增大的社會管理責任，瀋陽的領導也希望像上海一樣「重心轉移」，但卻不具有上海那樣經營城市的條件，因此便直接依賴居民委員會了[43]。

政府和社區對社區治理的理解、需求差異是影響社區治理模式差異的重要因素。行政主導、有限自治社區治理模式的根源在於政府和社區在對社區的定位、社區治理的需求以及目標方面存在的比較大的差異[44]。對於政府而言，社區等同於基層治理單元，而非居民理解的生活共同體。

作為國家基層政權建設的特殊單元，社區主要是滕尼斯所謂的「地域共同體」的概念，在現代民族國家建構的背景下，社區的「生活共同體」的意義沒有得以應有的展現空間，實踐中「價值信仰、社區紐帶、社會聲望的強調轉化為對社區組織或正式制度的訴求。」[45]

產權和利益是形成社區有效自治模式的基礎性條件。徐勇在分析居民自治屬於低度自治，屬於國家吸納性的居民自治的原因時，曾將其和村民自治比較，指出城市居民沒有共同的產權基礎，自治的內容十分有限[46]。由此可以推斷，他認為產權基礎是有效自治模式的基礎條件之一。

城市社區自治模式的產權基礎在鄧大才的《利益相關: 居民自治有效實現形式的動力基礎》一文中得到了進一步闡釋，該文將產權性利益列為城市居民利益的四大類型之首，並提出要根據利益的層次、類型、形式確定自治最有效的實現形式[47]。

不同的產權結構應當採用不同的社區治理模式，因為不同的產權結構涉及到的利益相關者是不一樣的，根據專有權和共有權的不同組合關係，當前城市社區的產權結構可以分為複合型和複雜性產權結構，因此應當設計與之相適應的社區治理模式[48]。

管理成本、需求表達和有序政治參與是衡量社區治理模式的重要標準。徐勇在《論城市社區建設中的社區自治》一文中，從這三個方面對行政機關、行政導向的社區建設和自治導向的社區建設進行了比較分析，得出結論認為自治導向的社區建設管理成本低，能夠最及時、準確地反映和表達社會需求，使公民在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的實踐中培育公共意識、參與意識、合作精神和契約觀念,訓練參政議政技術和方法,可以為社會主義民主提供堅實的主體基礎[49]。

四、兩種社區治安模式的社會網路關係比較

通過對既有文獻的梳理，我們能夠看出來，國內社區治理模式的研究雖然成果豐富，研究結論的一致性比較差。出於個案研究或者理論推理的理想模式設計的成果比較多，且對話不充分。未來的研究可以在相應的方向進行努力。

從文獻綜述的結果來看，國內研究有幾個特點，一是聚焦於不同對象的研究得出了不同的結論，比較少有對話；二是多數文獻或者聚焦於現實的描述，或者進行理想模式設計，缺乏改革路徑的經驗總結和設計；三是對現實和理想模式的研究多局限於結構，而少關注影響結構的因素和結構的功能績效。

從研究時點的角度來看，國內關於城市社區治理模式的研究基本上可以分為面向過去、當前和未來三類。對過去的歷史研究，由於比較的對象不同，因而得出的結論也不相同，一些研究認為，相較於單位制社會而言，社區治理模式的自治性有所提高。但另一些研究則認為，相較於未來理想的社區治理模式而言，現有的社區治理模式屬於行政化的模式，自治性還有待大幅度提升。

從研究的焦點而言，不同的研究聚焦於不同對象而對社區治理模式得出了不同的判斷結論。例如行政主導型和有限自治型社區治理模式的研究多數聚焦於街道辦事處、政府職能部門和社區居民委員會之間的關係進行研究，由於行政權力的滲入，因而得出的結論必然是行政主導型的社區治理模式，甚至有於社區工作站和專乾的設立，認為社區比原來更加行政化了。

粘連嵌入的社區治理模式的研究則聚焦於居民委員會與樓門長之間的關係，發現社區治理的行政化並沒有那麼嚴重。而聚焦於產權、住房制度改革和業主委員會等業主組織的研究成果，則得出更加樂觀的結論，認為社區日趨自治，並且看到了公民社會發展的希望。

從國內社區治理模式研究成果來看，多數文獻或者是對現有的社區治理模式進行描述，或者是對理想的社區治理模式進行設計。從得出的結論來看，基本上分佈於行政的實踐和自治的理想兩端。

但是由於對影響社區治理模式選擇的因素的分析不夠深入透徹，在這方面，既缺乏成功經驗的總結，也缺乏應有的理論透析。因而對於如何實現從行政主導模式走向自治模式的路徑和路線圖，缺乏有針對性、可行性的設計。

國內的研究較少探討影響社區治理模式選擇的影響因素，較少回答為什麼不同的地方會出現不同社區治理模式，為什麼不同類型的社區會出現不同的治理模式，哪些類型的社區適合哪些類型的治理模式等問題。

從功能的角度來看，少有研究對不同社區治理模式的績效進行比較，沒有成果對社區治理模式的績效進行實證分析。重要的原因是國內的研究基本上聚焦於社區治理的結構或者說治理機制，而較少探討社區治理功能績效標準，少有成果對社區治理模式績效的指標化測量。

未來的城市社區治理模式研究可以在如下幾個方面進行努力：

一是開展社區類型化比較研究。

理論上作為共同體的社區是單一的，但是實踐中的社區卻是複雜的。既有城市社區，又有農村社區，還有村改居社區；既有公房社區，又有商品房社區，還有混雜型產權社區；既有樓房社區，又有平房院落社區。這些不同類型的社區在產權結構、物理屬性及社群屬性等影響因素方面各不相同，因此很難用一個治理模式去套用所有的社區。因此，未來的研究應當多開展類型化的比較與分析，在比較中進行對話，避免研究結論的盲目性和單一性。

二是要從現實描述和理想設計逐步更多地聚焦於改革路徑設計。

從現有的研究來看，既有的研究對城市社區治理模式的行政實踐很無奈，對於自治的理想模式很期待。但城市社區治理如何從行政的實踐，走向理想的自治模式，缺乏有見地的分析和研究。因而，從現實走向理想模式的改革路徑應當是未來研究重要方向之一。這可以從兩個方面努力，一是對於成功的社區改革轉換過程進行經驗總結，既包括國內的，也包括海外的；二是對國內其他領域改革轉換的過程進行經驗移植。

三是探討影響社區治理模式選擇影響因素。

國內雖然有一部分成果對此進行了分析，但深入性還不夠，而且沒有進行充分的對話，更沒有取得共識。雖然城市社區類型多樣，但是在對社區進行類型學研究的基礎上，可以總結出更高一級的變數作為影響因素，從而可以開發出用於分析社區治理模式選擇分析框架[50]，這既有利於指導政策實踐，又有利於理論對話和學術積累。

四是開展城市社區治理模式的績效研究。

城市社區治理模式到底應當達到什麼樣的績效標準，現實中不同類型模式的績效如何？這是關係到社區治理模式功能的問題。雖然有不同類型的社區和治理模式，但作為生活居住區的社區，其功能應當具有類似性。未來的研究既可以通過國內外比較研究提出一些社區治理的評價指標體系，也可以在對國內的社區治理實踐進行績效測評，尤其是大樣本的統計分析。

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撰稿 | 陳建國

校對 | 張帥 董陽雪