在深化「放管服」改革中全面升級

原標題:在深化「放管服」改革中全面升級

2016年是「十三五」的開局之年，也是新《廣告法》施行和上海市場綜合監管體制改革后的第一個完整年度。在這一年中，上海廣告管理工作以「放管服」改革為主線，以貫徹執行新《廣告法》為抓手，積極推動廣告業健康發展，努力構建完善事中事後監管體系，加強廣告監督執法，鞏固促進了廣告市場規範有序和持續發展。

據統計，2016年上海廣告業營業收入比上年增長8.6%；全市主要媒體廣告監測違法率為0.22%，創歷史新低；上海的廣告市場秩序規範度在全國繼續保持領先優勢。同時，上海全年查辦各類虛假違法廣告案件2802件，罰沒款8556萬元，均為歷史新高。2016年，上海市工商局獲得全國工商和市場監管部門「貫徹實施新《廣告法》先進單位」稱號，機場分局的「新媒體廣告監管二三事」獲評全國工商和市場監管部門法治故事十佳之首。

上海廣告監管工作順應形勢、轉變重心、全面升級，主要體現為「三個堅持和三個著力」。

李克強總理曾多次強調：「放」是放活，而不是放任；「管」要管好，而不是管死。圍繞如何做好「放活」工作，2016年上海在廣告行政審批制度改革的新形勢下，在開展廣告業「十二五」發展情況評估的基礎上，結合國家工商總局《廣告產業發展「十三五」規劃》和上海廣告業發展實際，會同市發改委聯合印發《關於促進本市廣告業持續發展的指導意見》，為廣告業發展指明了方向，為廣告產業的長遠健康發展提供了政策保障。

圍繞如何「管好」，上海在機制創新上深挖潛力。為貫徹國務院關於「先照后證」改革后加強事中事後監管精神，上海市工商局率先制定頒布《關於加強廣告事中事後監管的意見》，建立了大眾傳播媒介廣告監測工作制度、場所媒介廣告檢查工作制度，創新完善廣告事中事後監管制度。

審批制度改革前的廣告管理工作是一個包括行政許可、行為監管、行業發展指導和行政監督執法在內的比較完整的系統，改革後行政許可職能基本消失，制度體系的變化使廣告管理工作已經事實上轉變為以事中事後監管執法為主，上海率先適應了這種變化。

上海市工商局結合實際出台的廣告事中事後監管制度，涵蓋大眾傳播媒介和場所媒介兩種媒介類型，對廣告監測和廣告檢查的主體、範圍、頻次、方式等環節，以制度的形式加以細分和明確，通過制度建設切實提高廣告監測和檢查的科學性、規範性和統一性，順暢實現了「放」之後「管」的有效銜接。

制度確定后，上海市工商局在全市開展廣告事中事後監管落實情況的行政執法檢查，有力推進了廣告事中事後監管制度落到實處。浦東新區市場監管局還將廣告事中事後監管制度落實與「雙隨機、一公開」工作有效結合，在轄區開展廣告經營企業「雙隨機」抽查工作。事實證明，上海率先建立完善的廣告事中事後監管體系，已經取得初步成效。

2016年，上海市查處各類廣告違法案件數和罰沒款比上年分別增長37.1%和46.3%。根據統計數據，上述廣告案件和罰沒款數額占同期上海工商職能行政處罰案件的比重分別為19.3%和27.9%，而上海廣告案件和罰沒款數額佔全國總量的比重（同比口徑下）分別為7.4%和10.6%。綜觀2016年上海廣告執法工作，有以下三個特點：

一是始終嚴查重點領域違法廣告。本著精準監管、分類管理的效能理念，上海市工商局始終將與人民群眾生命和財產安全相關的商品（服務）廣告作為監管重點，高度關注醫藥保健、食品酒類、美容化妝、教育培訓、房產銷售、旅遊服務、投資理財等重點領域的廣告。2016年，上海市工商局共查處重點領域廣告案件1126件，罰沒款4273萬元，比上年分別增長28.2%、81.8%，案件數和罰沒款佔總數的比例分別為40.2%和49.9%。

二是以互聯網廣告為監管執法重點。2016年，上海查辦互聯網廣告案件1779件，罰沒款4630萬元，互聯網廣告案件數和罰沒款占同期總量的比例分別為63.5%和54.1%，罰沒款佔比歷史上首次超過50%。同時，上海市廣告監測中心監測互聯網廣告155萬條，占監測總量的59.6%。2016年9月1日，《互聯網廣告管理暫行辦法》施行后，上海已立案的廣告案件中互聯網廣告佔比85%。國家工商總局《關於2016年網路市場監管專項行動開展情況的通報》顯示，全國2016年共查處虛假違法互聯網廣告案件5624件，上海互聯網廣告案件數量相當於全國的三成。這些數據表明，上海正在積極適應廣告新媒體、新業態的變化，在繼續嚴控傳統媒體廣告違法率的同時，廣告執法重心正向互聯網領域實現戰略性轉移。

三是堅持教育和懲戒相結合。除了行政處罰案件信息按規定公開之外，上海繼續堅持每年兩次向社會發布違法廣告公告。這既是對虛假違法廣告行為的有力震懾，也是回應社會關切，對消費者作出提示。2016年，上海市工商局共公布21個典型虛假違法廣告案例，涉及投資理財、教育培訓和「學區房」等社會熱點。

2016年是上海市場綜合監管體制改革實施的第一個完整年度，工商系統的領導體制由過去的垂直管理變為以屬地管理為主，同時在基層實行「四合一」綜合監管體制。上海市工商局在適應新的體制模式過程中，以聚焦問題需求、順暢上下溝通為主要抓手，在服務和指導基層的同時，注重提升廣告監管隊伍的業務能力。

針對新《廣告法》執法實踐中的難點問題，上海市工商局不迴避、不敷衍，著重提升行政執法規範化、公開化。圍繞執行新《廣告法》的重大關切和實踐難題，該局以指導意見、業務問答等形式，對基層開展業務指導，內容涉及互聯網廣告案件管轄、絕對化用語廣告、投資理財廣告、煙草广告、轉基因產品廣告、廣告代言人、虛假廣告行刑銜接、新聞媒體變相發布廣告等諸多內容，受到基層執法幹部的廣泛好評。例如，《互聯網廣告管理暫行辦法》施行后，基層普遍反映互聯網廣告案件的管轄問題突出，程序複雜，辦案主體不明，企業住所地和實際經營地概念不清晰。對此，上海市工商局廣告、法制、消保、公平交易等業務部門聯合研究，很快公布指導意見，明確了互聯網廣告案件的相關管轄規則。

上海市工商局選派業務骨幹提供智力幫助，支持各區開展廣告法規和業務培訓，法制和廣告等業務部門還聯合舉辦新《廣告法》案例解析會，受到基層幹部歡迎。該局廣告業務條線微信工作群更是成為廣告監管工作部署和交流討論的重要渠道，市、區兩級廣告監管幹部在群內討論業務難題，部署研討工作，通過即時信息交流，有效保障了工作信息順暢傳遞。

此外，上海市工商局堅持以結合實踐、依法行政、解決基層困惑為指導思想，通過廣泛開展案件指導、法律執行解釋、案件數據分析、基層業務回答等工作，對新《廣告法》執行中的難點問題形成清晰的認識，在市場綜合監管體制改革的新形勢下，樹立了該局對廣告業務工作統一指導的權威。上海市工商局還制定頒布了《關於違反〈廣告法〉行政處罰的裁量基準》，有針對性地確定不予處罰、減輕和從輕處罰、從重處罰的相關規定，向著推進廣告執法標準化、規範化的目標又邁出重要一步。

正如上海市工商局黨組書記、局長陳學軍一直強調的，「改革沒有盡頭，探索永不止步」，上海廣告監管工作將繼續圍繞深化「放管服」改革，聚焦重點，把握關鍵，努力創新更多有效的監管理念和措施，促進廣告市場健康發展。

□滬 聞