破解財政支出結構固化 教育等重點支出與GDP將不再掛鉤

為改變財政支出結構固化的格局，教育、農業等重點支出與財政收支增幅或同國內生產總值將完成脫鉤。

財政部政策研究室主任王衛星19日在財政科學研究院的一場報告會上透露，十八屆三中全會和新修訂的預演算法都明確取消重點支出「掛鉤」機制，經過財政部的努力，目前「掛鉤」機制已經逐步解決，中央改革辦已經開完會，法律修改還需要一個過程。

「到去年年底全部掛鉤的問題都解決了，脫鉤了。中央的決策程序已經走完了，剩下的需要一個法律修改過程。法都還沒有改，期待以後走程序。」王衛星說。

重點支出掛鉤機制是指教育、農業等重點支出同財政收支增幅掛鉤或同國內生產總值掛鉤。支出掛鉤機制在特定發展階段為促進有關領域事業發展發揮了積極作用,但也不可避免地導致財政支出結構固化僵化,肢解了各級政府預算安排,加大了政府統籌安排財力的難度。

「財政支出不再與GDP增速掛鉤」出現在去年的預算報告中，時任財政部部長樓繼偉表示，這項改革雖然只是當前正在推進的財稅體制改革一攬子計劃中的一小步，但意味著財政部門在管理國家的錢袋子時要更加高效。

以2012年數據為例，全國各地僅財政安排的教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保、計生七項帶有支出紅線的重點支出，就佔到了全國財政支出的48％。

支出固化加大財政風險

當前財政收支矛盾凸顯,財政增量空間縮小,如何突破財政支出項目只增不減、存量固化格局,是當前擴大財政空間的路徑之一。

19日，財政科學研究院(簡稱「財科院」)發布的一份報告稱，當前財政支出固化問題凸顯，是政府職能轉變不到位、改革不到位的反映。財政支出固化更反映出政府自身改革的必要性和緊迫性，不是財政部門或某幾個部門能推動解決的，需要從優化頂層設計、深化體制改革、轉變政府職能、提升國家治理能力等方面統籌考慮。

財科院院長劉尚希對第一財經記者表示，解決財政支出結構固化問題,需要打破支出背後的利益藩籬,探索科學的資金分配機制和預算編製方法,實現高效分配和績效提高,有效化解不斷加劇的財政風險。

財政支出結構固化是指所有的財政支出項目只增不減,或者存量不動只能動增量,實際上就是指財政資金分配結構固化、僵化,缺少統籌、協調、優化空間和彈性的一種狀態或格局。

報告顯示，在目前財政支出中，總體、部門及項目支出多層次固化問題嚴重。總體上基本支出和項目支出被「人」和「事」綁架，只減不增;功能分類的重點支出因「法定掛鉤」等因素而固化嚴重;從部門層面看，基本支出總體增長;從項目看，支出只增不減結構固化明顯。

財政資金分配渠道固化問題也十分突出，部門「二次分配權」肢解預算統一分配權，固化了分配渠道;轉移支付項目資金的條條分配，財政支出方式固化不能適應形勢變化或需要。

此外，央地支出結構差異也反映出支出固化的財政體制問題。比如，層級越低的政府財政支出調節空間和彈性越小，地方財政基本支出被「人」綁架，快速增長，擠占項目支出空間;轉移支出「小馬拉大車」，規模不斷增長，結構固化嚴重。

報告認為，財政支出結構的固化只是一種表象,說明財政資金分配嚴重依賴原有的路徑,財政支出缺乏科學的決策程序和依據,技術上預算編製基本依賴基數法,或者基數法色彩濃厚,零基預算的理念和思維不足,基數法必然導致路徑依賴和結構固化、僵化,缺乏科學的調整機制。

當前經濟進入新常態, 經濟增長降檔,財政收入降幅超過經濟降幅。數據顯示，2010 年到 2016 年,GDP 增速從 10.6%下降到 6.7%,而財政收入增速卻從 21.3%下降到 4.5% 。

劉尚希表示，目前增量調節可以說是捉襟見肘,支出結構固化導致支出剛性擴大,該減的減不下 來,而需要增支的又不得不增,收支矛盾加大;同時,支出固化導致資金績效下降,漏損增多,正反兩方面加劇了財政收支矛盾。重點任務保障和政策落實,依靠增支眼前看並不現實,日趨依賴財政赤字債務,進而導致財政風險不斷積聚。

破除「掛鉤」機制 優化支出結構

報告認為，打破固化調整和優化財政支出結構,是一個系統性問題。有效解決財政支出固化問題，需要從決策、制度、技術三個層面分別施策。

具體而言，決策要解決政府治理的問題，敢於打破利益藩籬和社會過度福利化的傾向，提升預算決策層次, 統一預算權。制度層面要創新預算制度安排和政策體系,破除「掛鉤」機制、專款專用等維持支出結構固化的制度或政策禁錮或束縛;技術層面則要採用零基預算編製方法和強化績效管理,以科學的技術和機制防止固化問題的延續或再生。

劉尚希表示，調整和優化支出結構，首先要提升預算決策層次,打破部門利益的「藩籬」 。完善政府內部治理機制,建設具有決策職能的核心預算機構 。合理配置部門的部門預算編製和管理權，強化跨期預算約束 。

財科院財政與國家治理研究中心主任趙福昌表示，預算權力結構理順之後,接下來的任務就是要完善預算管理制度和相關政策,將所有的政府性資金納入預算管理體系之內,取消影響財政資金分配統一性的掛鉤事項，弱化專款專用，並通過行政管理體制改革強化部門間的協同配合,從根本上逐步化解財政支出固化問題。

財政部預算司副司長吳海軍表示，財政部門在調節支出結構方面已經下了很大的功夫，牢固樹立了過緊日子的思想意識，在財政支出中保障重點支出、壓縮一般支出。但是財政支出十分複雜，調整支出結構非常艱難，涉及到各方利益。他同時表示，越是財政困難的時候，改革越會加快前進。