【精準扶貧】以政策性農業保險促進農民脫貧增收

在現行WTO規則下，農業保險是國際上重要的非價格農業保護工具，在促進農民保收和增收方面發揮了巨大作用。WTO談判烏拉圭回合所形成的農業協議中，農業保險支持計劃在一定條件下被認為是「綠箱」政策，被排除在減免承諾之外，這使得農業保險在全球得到了迅速的發展。目前，已有100多個國家開展了農業保險補貼項目，通過農業保險補貼為農民提供支持在全世界日益流行。在美國，農業保險補貼已經成為最主要的農業補貼項目，美國保險的政府補貼率從1980年的20%提高到2015年的62%左右。加入世界貿易組織十幾年之後，農業補貼政策也需要更加重視農產品國際貿易的「綠箱」和「黃箱」政策，改變原有的高補貼政策支持方式，使得支農政策長期可持續化。

目前，基本形成了以國有（控股）綜合性財產保險公司和專業性農業保險公司為主體，以互助農業保險公司和中外合資保險公司為補充的農業保險供給組織體系；以產量保險為主，以目標價格保險和收入保險為輔的農業保險產品體系；以保費補貼為主，以再保險為輔的農業保險支持體系。但是，目前保險公司供給的農險產品仍嚴重依賴產量保險，目標價格保險和收入保險還在試點階段。反觀美國，收入保險已經占其農業保險市場份額的90%以上。財政補貼是農業保險制度的主要支撐。目前，有中央和地方共同補貼的政策性農業保險，以及地方補貼的政策性保險（地方性特色農業保險、試點試驗性的農業保險）。2016年，農業保險原保險保費收入為417.71億元，同比增長11.42%，參保農戶2.04億戶次，提供風險保障2.16萬億元。2016年，中央財政撥付的農業保險保費補貼資金達158.30億元，同比增長7.47%，是2007年的7倍多。總體來看，農業保險保費收入、賠付支出和補貼資金均呈逐年增長趨勢。

但是，在農業保險的實際操作過程中，還存在一系列問題。農業保險體系不完善，農業保險依然存在「供求雙冷」的現象。原因在於，一是農民保險意識低、對保險缺乏應有的認識或對保險機構不信任，特別是小規模農戶本身收入低、保費支付能力和支付意願低、需求不積極。二是農業保險機構的保險供給基層網路體系和功能不健全，保險機構面臨信息不對稱、運營費用高、交易成本高、財務可持續性低下等問題，需要倚重鄉（鎮）、村幹部的協助，但是保險機構與鄉村幹部之間保險代理、獎勵或報酬機制不夠完善。三是大災風險補償機制和農業再保險體系還不夠完善。四是農業保險基礎設施（如保險信息系統、科技支撐服務體系、費用結算支付體系）還不夠完善。五是農業保險消費者保護還需要加強。六是農業政策性保險過度依賴補貼，而且農業保險政策性補貼過度集中於保費補貼。保費補貼是否能納入「綠箱」政策目前國際上還存在爭議。目前，大部分發達國家，包括美國、加拿大、韓國、歐盟成員國，將其作為保險補貼支出規定為「黃箱」支出。而大多數發展家，如巴西、印度和菲律賓，將其農業保險補貼（支持）計劃列入「綠箱」支出。目前並沒有公布農業保險補貼的「歸箱」情況。七是政策性農業保險與農民面臨的農業風險脫節，中央補貼型的政策性保險覆蓋的農產品與地方性農業生產特性、農業生產結構不完全匹配。八是從農業保險產品體系來看，目前以產量型保險為主的農業保險產品體系無法解決「穀賤傷農」難題。

如何解決上述問題，筆者認為，首先應該加強農業保險教育、加大保險消費者保護力度、強化農業保險基礎設施。政府主導或參與推進保險教育、保險知識普及宣傳工作，提升農民保險素養、保險認知能力和保險意識。完善農業保險的監管體系，加大對農村保險消費者的保護，為消費者提供更多更暢通的投訴渠道，增強農民對農業保險的信任度，增強農業保險對農民的吸引力。促進農業保險基礎設施建設和完善。促進保險信息系統、農業保險科技服務體系、農村保險代理服務體系的發展和制度建設，建立合理合法、透明的農業保險代理報酬制度，促進農業保險生態系統、保險服務供應鏈的完善。

其次，改革農業保險補貼政策，完善農業保險支持制度。進一步協調中央與地方政府對農業保險補貼的財政關係。在保證糧食安全的前提下整合保險補貼資金，並擴大地方財政補貼資金的管理和使用許可權，地方可根據地方發展需要試點開發針對特色產業的農業保險產品。針對農業保險特別是價格保險在保障農產品供給方面的功效，協調產地和銷地的跨區財政關係，加大中央的財政支持力度。調整、優化農業保險的財政補貼方式。要採取更為間接的補貼方式，從單一針對特定產品的農業保險保費補貼，有步驟地向農業保險機構的經營費用補貼、再保險費用補貼和再保險體系支持、大災風險補償等環節延伸。

再次，健全和完善農業保險供給體系，促進農業保險創新。一是引導和激勵保險機構增強農業保險供給積極性。通過完善經營費用補貼方式、完善基層政府機構與保險機構的合作夥伴關係、協助保險機構降低運營成本、建立健全和完善大災風險補償機制及再保險補助機制、提供政策性和商業性保險一攬子服務跨領域化解風險等手段，激勵更多保險機構提供農業保險服務。二是促進農業保險組織創新和再保險的發展。在完善商業性農業保險機構的同時，推進互助性、合作性農業保險的發展，利用互助保險在控制道德風險、運營成本方面的制度優勢，推進農業保險的普惠性發展。同時進一步推進農業再保險體系和功能、機制的完善。三是促進農業保險產品創新。開發和推廣指數型農業保險，大力推廣目標價格保險和收入保險，一方面可以降低保險交易成本，另一方面可為農民建立安全網。四是發展期貨期權市場，促進保險機構利用期貨期權市場化解風險。推動「保險+期貨或期權」組合管理工具的發展，幫助保險機構有效對衝風險，調動保險機構提供目標價格保險和收入保險的積極性。五是鼓勵農業保險和信貸互相聯動的「保險+信貸」產品創新。通過保險與信貸條款的聯動，購買保險的農戶貸款風險降低，銀行信用風險降低，可以降低對農戶貸款利率，促進農戶對保險的需求。另外，可以推進保單質押，促進信貸市場發展。