美國PPP之發展及對中國之啟示

政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）已成為經濟社會發展新引擎。2016年二十國集團會議中，中美雙方承諾向各自的地方政府宣傳推廣政府與社會資本合作（PPP）模式的最佳實踐，並進一步加強在公共服務設施投資和運營領域的交流與信息共享。梳理美國PPP的發展歷程、發展現狀，總結美國PPP發展的主要特點，分析美國PPP發展存在的問題以及發展前景，提出美國PPP發展對的啟示及對策建議，對於中美兩國政府在PPP領域的合作與交流大有裨益。

2016年9月3日，國家主席習近平與來華出席二十國集團（G20）領導人杭州峰會的美國總統歐巴馬舉行會晤。其中專門強調，中美雙方承諾向各自的地方政府宣傳推廣政府與社會資本合作（PPP）模式的最佳實踐，並進一步加強在公共服務設施投資和運營領域的交流與信息共享。

一、美國PPP發展歷程

19世紀美國已有由私營部門提供公共設施如收費公路和橋樑的做法，但PPP並非常用模式，到20世紀初除公路以外的公共交通設施幾乎全部依賴於政府提供。當時美國財政部通過一般基金資助公路建設，直到1956年美國頒布了《聯邦資助公路法案》和《聯邦公路稅收法案》，這兩個法案為州際公路的建設提供了籌資機制，州際公路發展的資金來自於由燃油稅、輪胎稅、車輛購置稅等構成的聯邦公路信託基金（Highway Trust Fund，HTF）。《聯邦公路稅收法案》規定當時的燃油稅為每加侖3 美分。1982 年出台《地面交通資助法案》（SurfaceTransportation Assistance Act），加上設立公共交通賬戶，燃油稅進一步提高。後來為彌補資金缺口，里根、布希和柯林頓政府一再提高該稅，1993年達到汽油每加侖18.4美分和柴油24.4美分的水平並保持至今。

從20世紀末開始，聯邦公路信託基金收入持續低於國會批准的每年的支出水平。不斷擴大的缺口源於三個主要因素：一是通貨膨脹導致聯邦燃油稅收入的實際購買力下降；二是美國人開車少了，車輛的總行程數下降，尤其是人均行車裡程大幅減少；三是車輛燃料的利用效率提高了。美國政府通過制定公司平均燃料經濟（Corporate Average Fuel Economy）標準，強制性要求提高車輛燃料利用率，這無意中減少了基於油耗徵收的燃油稅。另外由於電動車的發展，開車人不需要支付燃油稅及相關稅費。而與此同時，美國對基礎設施的需求不斷增長，基礎設施不斷老化，需要大量資金進行維護修復與更新。在此背景下，美國各級政府開始探索PPP模式。

自20世紀八、九十年代以來，借鑒英國、澳大利亞及加拿大發展PPP的成功經驗，美國開始更多地利用私人部門資源，加快公共產品和服務的供給速度，節約資金，提高創新能力，提升服務質量，PPP得以在美國快速發展。1998年弗吉尼亞州採用私營公司設計並建成花費4200萬美元的監獄為美國PPP的發展樹立了成功的典範，據估計運用PPP模式為這一項目節約了15%~20%的建造和運營成本。6年後弗吉尼亞州通過了《公私教育法案》（Public-PrivateEducation Act），允許運用PPP模式建設幼稚園至高中階段的學校。不久之後，該州通過法律將PPP模式擴大到供水、停車場、大學宿舍和醫院等領域。其餘的州參照弗吉尼亞州的做法，將PPP的立法範圍涵蓋住房、水、交通等領域，並允許不同層級的政府如郡、市級政府和教育局採用PPP模式。

2007年爆發金融危機后，由於經濟衰退和高企不下的油價導致較低的燃油消費，2008~2010年間大約350億美元的聯邦公路基金缺口只能通過一般基金來彌補，可這並非長久之計。為了刺激美國經濟恢復和發展，各級政府將注意力集中到基礎設施投資上。2009年實施的《美國復興和再投資法案》（American Recovery and Reinvestment Act-ARRA）規定ARRA的資金很大部分專用於公路和橋樑的投資，並以此為槓桿帶動私營資本進入。近年來推動美國PPP發展的一個最重要的因素是歐巴馬政府在2014年7月提出的《建設美國投資提案》（Build AmericaInvestment Initiative），這是在政府層面採取的旨在促進聯邦和地方政府與私營部門合作以增加基礎設施投資並擴大PPP市場的重要舉措。

二、美國PPP發展現狀

根據美國基礎設施研究機構（Infra Americas）的計算，2005~2014年，美國有58個總價值為610億美元的DBFOM項目達到正式宣布階段，已完成40個項目（佔80%），價值為390億美元。同一時期GDP約為美國1/10的加拿大也發展了相似數量的PPP項目，說明美國的PPP發展沒有體現出與其世界超級大國地位相稱的速度和規模。美國公共政策研究機構BrookingsInstitute的研究表明，1985~2011年，美國在基礎設施PPP模式投資僅佔全球的9%。

美國PPP在不同行業的應用存在明顯差異。1986~2012年，就達到完成融資階段的PPP項目而言，主要集中在交通運輸（295個，佔42.5%）、飲用水和廢水處理（232個，佔33%）和建築（161個，佔23%）三大領域（圖一）。PPP在美國基礎設施投資中的比重仍然較低，據美國財政部統計，2007~2013年PPP交通項目投資額為227億美元，僅占同期美國高速路總投資額的2%。

美國PPP的發展也存在區域差異。實施PPP比較活躍的州包括加利福尼亞州、佛羅里達州、德克薩斯州、馬薩諸塞州、紐約州和弗吉尼亞州等。截至2015年6月，美國有21個公路DBFOM項目達到融資完成階段，三分之二集中在四個州：德克薩斯州（4個），弗吉尼亞州（4個），加利福尼亞州（3個）和佛羅里達州（3個）。這21個項目總投資為246億美元，其中這四個州佔大約79%。

美國PPP已被運用於各種基礎設施和服務方面。交通運輸行業中PPP用途廣泛，包括公路、橋樑、鐵路、公共交通、航空、輪渡和港口項目。與此同時，PPP也在學校、醫院和其他健康保健設施、可再生能源、飲用水和污水處理、政府建築、監獄、警察局、消防站和國防等項目中發揮越來越重要的作用。

美國PPP理事會（NationalCouncil for Public -Private Partnerships）目前認可18 種PPP 模式，歸為新建項目和已有設施和服務兩大類（圖二）。

三、 美國PPP 發展特點

1、管理架構。美國作為聯邦制國家，各個州和地方政府具有較大的自治權，這也體現在PPP的發展上。各州及地方政府會根據自己的特點和需求採取不同的PPP模式，獨立推進。沒有一個全國性的統一推動PPP的政府機構，但以下一些非政府組織和機構正在積極推動美國PPP的發展。

（1）美國PPP理事會.1985年成立的非盈利、非黨派組織，為其會員提供有關PPP的諮詢和培訓，通過社交活動如會議和論壇，以及針對性強的參與形式如委員會、研究院和網站等，宣傳和推動聯邦、州和地方各級的公私合營，提高政府和企業實施PPP的實效。也通過專家顧問為公眾提供準確、及時的PPP信息，參與公眾有關PPP的對話，消除實施PPP的民間障礙，並推動有關PPP發展的國際對話。

（2）市長商業理事會（the Mayors Business Council）。美國市長聯合會（The United States Conference of Mayors）是成立於1932年的非盈利、非黨派組織，成員為1200多個人口在3萬以上的美國城市的市長們。市長商業理事會是該組織的核心部分，主要目標是改善城市的商業環境。通過「最佳案例中心」宣傳PPP，市長和企業領導人認為推進有創造性的PPP模式將是21世紀城市發展的主要決定力量。

（3）聯邦公路管理局（Federal Highway Administration）。作為美國運輸部的一個機構，聯邦公路管理局提供技術和資金支持州和地方政府對公路的設計、建設和維護，鼓勵運用PPP模式改善交通運輸。其下屬的創新金融支持中心（TheCenter for Innovative Finance Support）提供有關不同的PPP模式的信息和專業知識，以及協助利用相關的政策工具包括SEP-15，私人活動債券（privateactivity bonds，PABs)和TIFIA聯邦信貸，以促進PPP在交通運輸項目的發展。

2、政策法規。美國實行聯邦制,聯邦法律為各州實施PPP提供基本指導，而具體細節以及是否准許採用PPP模式都留給各州自行決定。近20年來美國頒布的與PPP相關的聯邦立法和政策主要包括：

1998年：《進入21世紀交通公平法案》（Transportation Equity Act for the Twenty –First Century,TEA-21）；《交通設施金融與創新法案》（Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act， TIFIA）；

2005年：《安全、可靠、靈活、高效的運輸公平法案：留給使用者的財產》（Safe，Accountable，Flexible，EfficientTransportation Equity Act：ALegacy for Users， SAFETEA-LU）；

2014年：《收費公路PPP模式特許經營合同核心指南》（Model Public -Private Partnerships Core Toll ConcessionsContract Guide）；《水設施金融創新法案》（WaterInfrastructure Finance Innovation Act，WIFIA)；

2015年：《高資質公共基礎設施債券》（Qualified Public Infra-structurebonds, QPIBs）；《修復美國路面交通法案》（Fixing America』s Surface Transportation (FAST)Act）；

從州層面來看，通常需要通過立法以賦予公共部門與私營部門合作的法律權力。1989年加利福尼亞州通過了第一個針對交通項目的公私合營法令，佛羅里達州和密蘇里州在第二年緊隨其後，1995年弗吉尼亞州通過了內容豐富的《公私交通運輸夥伴關係法案》。2010年以來，康涅狄格州、俄亥俄州、馬里蘭州、賓夕法尼亞州和哥倫比亞區等都通過了PPP立法。如圖三所示，截至2016年4月有37個州和哥倫比亞區已經實現了PPP立法，即接近75%的州通過法律准許在某個項目或某類項目上採用PPP模式。其中23個州和哥倫比亞區准許一定程度上的橫向和縱向PPP，3個州僅准許一定程度的縱向PPP，11個州僅允許一定程度的橫向PPP。橫向PPP主要是指在交通運輸項目中運用PPP，縱向PPP則指在社會性基礎設施如學校和政府建築項目中運用PPP。根據實踐修訂PPP法規也很常見，比如佛羅里達州1991年立法以來針對該州運輸部的PPP法規已修訂過七次。

由於在美國大多數PPP項目與交通運輸有關，所以這方面的法規較多，許多州在立法中明確規定合作關係中的公共部門是州的交通運輸部。全國州立法聯合會（National Conference of State Legislatures，NCSL）的交通資金和金融法規資料庫跟蹤收集50個州的PPP立法數據，這些數字錶明交通PPP法規數量在過去6年明顯增加，尤其是2013年和2014年立法數量比之前兩年增加一倍還多。自2009年以來與交通PPP項目有關的立法數量如下[6]：（1）2015年，25個州和哥倫比亞區47項法規；（2）2014年，21個州和哥倫比亞區68項法規；（3）2013年，28個州81項法規；（4）2012年，16個州30項法規；（5）2011年，20個州40項法規；（6）2010年，9個州和哥倫比亞區22項法規；（7）2009年，20個州和波多黎各37項法規。

PPP立法也有範圍差異，可以僅針對交通行業或者包含其他行業，可以有不同的被授權使用該法規的機構，可以僅限於州一級或包含地區、郡或市級範圍。美國在州PPP立法方面有以下一些成功做法：（1）確定政府的責任重點；（2）賦予州的一個行政部門（如州長辦公室）適當的法律權力；（3）為顧問專家配備充足的人員和資金支持；（4）州政府對於支持PPP的人或事予以鼓勵；（5）詳細規定招標流程；（6）明確要求政府在購買土地、達到環境要求方面承擔責任；（7）明確規定如何確保州政府獲得所需的資金。

3、融資機制。在美國PPP發展過程中，聯邦政府提供的以下三個融資工具發揮了重要作用：私人活動債券（Private Activity Bonds，PABs)、《交通設施金融和創新法案》（Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act，TIFIA) 信貸計劃，以及《水設施金融和創新法案》（Water Infrastructure Finance and Innovation Act， WIFIA)信貸計劃。

私人活動債券是免稅的債務工具，由州或地方政府發行，其收入用於支持私營部門參與較多的項目。2005年美國頒布的《安全、可靠、靈活、高效的運輸公平法案：留給使用者的財產》規定將150億美元的私人活動債券收入由運輸部決定用於公路、公共交通和多式聯運項目。私人活動債券是許多PPP項目的重要組成部分。2008~2013年PABs佔全部PPP項目價值的17%和項目負債的25%。為了符合免稅條件，95%以上的債券收入必須用於適當用途，如用於地面交通項目。運輸類PPP項目逐漸把私人活動債券視為項目融資的高級借債工具。

TIFIA向公路和公共交通項目提供長期、靈活的融資渠道。它的重點在於通過提供補充資金以吸引重要的私人和非聯邦機構的共同投資。2008~2013年，TIFIA佔大約全部PPP項目值的23%和PPP項目債務的35%。符合這種信貸支持申請條件者包括州和地方政府、鐵路公司、公共交通部門和私營實體。TIFIA提供三種形式的資金支持：一是達到項目總成本的49%的定期貸款，按國債的固定利率；還貸必須於項目實質性完成的五年後開始，並要在項目實質性完成後的35年內或被資助的資產在此前失去用途時付清。二是聯邦政府對機構投資者的貸款擔保。三是為項目發展的第一個10年提供信貸支持，不超過項目成本的33%。

與TIFIA功能類似，WIFIA是由美國環境保護署管理的低利息貸款。主要支持與飲用水和污水處理有關的項目，包括管道更新、水處理廠的建設和維護、地下水、節約能源等項目。針對較大的項目，成本必須至少2千萬美元（對於不超過25000人的社區需要達到5百萬美元）。政府提供貸款擔保和直接的長期國債利率貸款。貸款必須在項目實質性完成的35年內付清，WIFIA的貸款額不能超過項目成本的49%，所有形式的聯邦支持不超過成本的80%。

四、美國PPP發展問題與前景

目前，美國PPP發展過程中存在如下幾個方面的主要問題。

一是公共部門對PPP模式缺乏足夠的了解。有些美國政府部門不願意考慮運用PPP模式，源於他們對PPP的具體細節缺乏充分的了解。2009年Halcrow諮詢公司針對美國州和地方政府官員做了一項調查，61%的受訪者沒有PPP的直接經驗，並不充分理解其運作條件和潛在利益。掌握了一定PPP知識的政府官員認為實施PPP項目很難，而沒有經驗的官員則擔心未來會失去現金流，並認為政府會比私營部門更擅長管理基礎設施項目。不論是否對PPP有所了解，他們都擔心私營部門以犧牲設施使用者的利益為代價謀取高額利潤，沒有經驗的官員尤其擔心私營部門會在設施維護和修復方面敷衍以擴大利潤空間。

二是公共部門的技術和能力需要提升。美國很多州沒有一個專門負責PPP發展的部門，不能將國家在基礎設施方面的發展政策與PPP項目聯繫起來，人員也缺乏談判和實施PPP項目的技術能力和專業知識，而私營部門往往非常重視，配備專門的人員、技術參與PPP項目。這使得公共部門在與私營部門談判合作關係時處於劣勢，不能充分保護公共利益。

三是需要更多聯邦政府的支持。由於實行聯邦制，美國對PPP的管理比較鬆散，以各州為主，自治性很強。比如，聯邦公路管理局的創新項目辦公室對各州發展PPP可以提供一些指導，但僅限於那些有聯邦性質的少量項目。2008年政府責任辦公室在其報告中提出警告，儘管運輸部一直在推動公路PPP項目的發展，但在幫助各州評估那些項目的潛在成本和收益方面則無所作為。再比如，有些早期的PPP項目並不成功，還有的項目提前終止了，在項目遇到這些麻煩時需要重新談判合同條款，可目前美國的法律和PPP實踐都還沒有認真地考慮相關的解決機制。

四是公眾持懷疑態度。有些美國民眾對PPP持懷疑態度，尤其是當合作方來自於外國的情況下，他們擔心美國的重要資產和基礎設施被外國控制，國外的私營公司會要求設施使用者支付更高的使用費而獲得超高利潤。德克薩斯州的居民曾經拒絕PPP，原因之一是擔憂喪失公路的國家主權和犧牲國家安全。

五是來自工會的抵制。一些PPP項目難以實施是由於公共部門工會的阻力，他們不願意看到由於私營部門擁有和運營公共設施而使原有的工作機會減少。例如，加利福尼亞州打算重修通向金門橋的公路使其更具抗震性，但該州的工程師工會起訴，試圖阻止該項目實施，不過最後以敗訴而告終。

儘管美國PPP應用存在上述問題，但其發展前景樂觀，這是基於其基礎設施的現狀和未來經濟增長對基礎設施的需要而作出的判斷。2013年由美國製造商協會針對401個成員所做的一項調查顯示，70%的成員認為美國的基礎設施狀況一般或很差，需要完善。一些專業組織和研究機構也對美國基礎設施投資規模做了預測。據美國土木工程協會2016年5月估計，到2025年美國需要花費3.32萬億美元用於基礎設施，但目前只有1.88萬億的資金有保障，資金缺口將達到1.44萬億美元，將導致失去250萬工作機會和4萬億美元GDP，如果沒有新的資金保障的話，到2040年資金缺口將增至5.18萬億美元。

從實踐來看，過去幾年在美國越來越多的州准許運用PPP模式發展基礎設施項目，PPP獲得了穩步發展，未來美國會更加依賴於PPP解決資金短缺問題。著名的信用評級公司穆迪在其全球PPP發展報告中提出鑒於美國的基礎設施規模和不斷增加的城市人口，美國有潛力成為世界上最大的PPP市場。但是，促進美國PPP市場的持續增長也會受制於一些因素。除了上述談到的問題需要逐步解決以外，還要考慮美國經濟總體健康程度和債權債務資本市場的發展狀況。

五、對PPP的啟示

儘管與美國國情不同，體制不同，發展階段也不同，但美國PPP發展過程中的經驗以及問題都對更好地推進PPP模式提供了多方位的思考和啟示。

一是關於頂層設計。美國因為是聯邦制，PPP項目又大都集中在各州、郡、市等地方政府層面，所以它基本沒有國家級頂層設計，包括立法、實施等主要交由地方政府自定，但它的全國性非政府組織或行業協會發揮著積極的作用。的國情和體制決定了我們要講兩點論：一是我們必須要有而且要努力搞好國家的頂層設計，包括PPP的國家統一立法和統一規制，中央政府及其有關部門統一高效的協調推進工作機制；二是要充分調動地方政府應用PPP模式的積極性，鼓勵地方政府在規範有序基礎上的創新發展。

二是關於宣傳教育。PPP涉及政府、企業和社會民眾，是一個多元參與、相互影響的長期過程，取得共識是PPP順利實施的基礎。在這方面，美國存在問題，包括政府和民眾都存有不少顧慮甚至抵觸情緒，影響了PPP模式的應用。大規模推進PPP模式才兩年多的時間，主要是在政府層面強化行政推動，相應地深入細緻的宣講工作遠遠不夠，特別是針對社會民眾的普及宣教還沒有引起我們的重視。要知道，民眾是PPP模式的受用者、付費者和評判者，他們對PPP概念、理念、意義、模式等的正確理解也是PPP模式順利實施的關鍵。也基於此，地方政府在推進PPP模式過程中，要更自覺地發揮好地方人大和政協的積極促進作用。

三是關於能力建設。美國地方政府較為普遍地存在著應用PPP模式能力不足的問題，地方政府也同樣難以擁有這種能力自信，所以通過學習、培訓、交流等多種形式，加快PPP能力建設，就顯得尤為重要。其實，聯合國歐洲經濟委員會近幾年在推進全球PPP模式過程中，頻繁使用和強調的一個概念就是「能力建設」（Capacity Building）。國家發展改革委、清華大學與聯合國歐洲經濟委員會合作，今年分別在青島和深圳成功舉辦了PPP國際論壇和PPP國際培訓班，旨在強化理念教育，取得了很好的效果。接下來計劃實施的區分領域和類別的精準培訓，將在操作層面有效提升政府和企業駕馭PPP模式的實際能力。

四是關於金融支持。美國對PPP項目的金融支持力度很大，來自於政府特別設計的政策性融資工具，具有很好的充足性、長期性和低成本。中央政府也做出了幾項支持PPP模式應用的融資安排，正在發揮積極作用，今後還應加快研究、豐富完善這項工作。但要注意避免被不當項目套現變利而不作為現象的發生，同時對大量私募基金進入PPP項目謀求短期固定高回報的問題也要引起重視。長期穩定的合理回報是PPP最核心的理念，通過政策性金融支持以有效降低融資成本直接關係到PPP項目的功效、成敗和評價。