英國脫歐在防務與安全領域的潛在影響——美國的視角

蘭德公司高級政治學者、前任美國情報官員邁克爾·舒爾金撰文稱,美英兩國之間有著非同尋常的強有力的防務與安全關係,這種關係源自於密切的戰時合作夥伴關係以及二戰後建立的經濟與安全框架。這種雙邊關係在冷戰期間得到了進一步加深,從最高的戰略層次到最基礎的運作層次將英美兩國安全機構、軍事力量、防務工業基礎和情報界緊緊聯接在一起。事實上,如果按照歐巴馬總統的說法,北約是美國安全的「奠基石」,那麼英美聯盟就構成了這個奠基石的核心。因此,英國與世界其他國家的關係或者英國作為世界強國的地位發生任何重大變化,都有可能對美國自身利益產生重要影響。英國近期投票決定脫離歐盟可能就是這樣的變化,因此需要考慮可能對美國造成的後果。

▲美英兩國之間有著非同尋常的強有力的防務與安全關係，因此，英國與世界其他國家的關係或者作為世界強國的地位發生任何重大變化，都有可能對美國利益產生重要影響

英美兩國有著持久的關係,這對於雙方均有著重要價值。這種所謂的「特殊關係」有著更為明顯的優勢,包括通過外交領域的協作促進共同利益和共同價值,作為「五隻眼」聯盟的重要內容開展強有力的情報合作與共享,以經過考驗的能力和意願「共赴戰場」。其中有相當多的價值來自於英國的「硬實力」和「軟實力」。這些實力源自英國的資源,以及將相當份額的資源用于軍事領域的承諾(這使得英國成為歐洲實力最強的國家),還有在聯合國安理會的常任理事國席位(這種地位常常與英國的核武庫相聯繫,儘管在時間上早於後者)。這些價值還包括英國承諾奉行自由國際主義,維護以規則為基礎的國際秩序。事實上,英國的歐盟成員國地位到目前為止仍然是這種承諾的表現方式之一。

必須強調的是,英國的歐盟成員國地位並未降低英美同盟的價值,反而被廣泛認為使美國從中受益。英國一直在美國與歐盟之間發揮著「橋樑」作用,並且可以說幫助引導歐盟在多數情況下朝著與美國政策一致而不是對立的方向發展。例如,英國幫助緩解了歐盟在資源競爭和可能造成重複勞動方面對於北約構成的潛在威脅。英國還在歐盟內部積極呼籲對伊朗和俄羅斯實施制裁。至於英國對於歐盟相關行動的軍事貢獻,例如索馬利亞海域的「亞特蘭大」反海盜行動和馬里訓練行動,一些評論家聲稱,這些行動佔用了英國的軍事資源,英國脫歐后可將這些資源投入到北約的行動之中。但需要記住的是,歐盟大多數軍事行動符合美國的利益。英國作為歐盟行動的貢獻者,在歐盟內部關於是否應該採取軍事行動以及如何採取行動的問題上進行爭論時擁有發言權。

且不論歐盟,英國在歷史上對於歐洲防務與安全長期承擔責任,具有至關重要的作用。例如,第一次世界大戰后的整個國際秩序就是以英法一致為基礎,輔以美國的支持以及德國按照協約國指定的規則行事的意願。這個國際秩序發生崩潰,部分原因在於英國逐漸疏遠法國(加之美國轉向孤立主義),使法國獨自應對德國。在第二次世界大戰后,在遏制殘餘的德國威脅和力量擴散方面,英國再度與法國在美國的支持下發揮重要作用。

在軍事領域,英美同盟表現為在廣泛領域進行密切協作,從武器系統開發和採購到訓練和作戰行動。在美國的所有盟國中,英國軍事力量在遠征行動和部隊結構方面非常獨特(可能還包括法國),特別是具備在海外部署和維持部隊的意願和能力。英國還保持著跨全譜衝突實施作戰行動的能力(儘管有人擔心近年來這種能力受到削弱),從高烈度常規作戰到維持和平與人道主義災難救援行動。加之其他一些因素,包括英軍部隊的高素質和高職業化水平,使得美國往往希望英國與美軍部隊一道參與軍事行動。最後,英國在確保北大西洋、北海和挪威海安全穩定方面的作用也不可輕視,而這些地區在跨大西洋聯盟中有著重要的地緣政治和戰略地位。

▲美國官員們一再強調，英國脫歐可能導致經濟衰退，從而可能引發其他一些影響到美國安全利益的問題

受訪學者一致認為,英國脫歐本身對美國並不是重大問題,因為美英合作大多屬於雙邊性質,或者通過北約實施。英國2015年發布的《國防戰略與安全評估報告》表明英國有意通過保護關鍵能力繼續承擔全球義務,很難想象英國會在一次全民公投之後徹底背離奉行了60多年的國際主義政策。事實上,自英國脫歐公投后,英國政府重申承諾採購P-8「海神」海上巡邏機、AH-64E「阿帕奇」直升機和「三叉戟」項目。英國領導人也重申了對北約承擔的義務,並表示英國將強化在東歐的威懾,以及按照2010年《蘭開斯特宮協議》加強與法國的協作,重要內容就是發展強有力的聯合遠征力量。換言之,英國可能正在脫離歐盟,但並未脫離歐洲、大西洋聯盟或者法國與美國盟友。不過,美國專家對於英國脫歐造成的廣泛的間接後果並不樂觀,這種後果將在中期和長期對英國、歐洲和美國帶來深遠的影響。

美國官員們一再強調,英國脫歐可能導致經濟衰退,從而可能引發其他一些影響到美國安全利益的問題。英國脫歐已經使英國經濟受損,並且可能繼續造成損害,原因在於貿易下降、外國直接投資減少、資本和一些原本企圖藉助英國進入歐盟的公司撤離,以及匯率波動可能會產生聯合效應。沒有人真正掌握英國脫歐將會造成怎樣的損害(如果確實造成損害),以及這種損害將持續多久,但大多數專家預測至少會造成一些損失:幾家研究機構估計,英國國內生產總值的降幅將在0.3%～5.5%之間。

英國稅收的大幅減少將會對英國防務開支造成衝擊,可能會對英國的軍事能力造成深遠影響。英國財政大臣喬治·奧斯本曾在脫歐公投之前發出警告,英國脫離歐盟可能意味著政府將不得不削減10～15億英鎊的防務開支。即使在英國脫歐之前,英國軍隊已經進行了超過10年的大幅度削減,部隊結構以及力量生成、部署和維持的能力已經告急。儘管英國軍隊必須進行削減,為重要的現代化項目提供資金(皇家海軍的新型航母和潛艇只是其中的兩個例證),但實際上是在「拆今日東牆,補明日西牆」。換言之,在不造成重大損害的前提下進行削減,餘地已經非常小。因此,削減防務預算將會導致放棄或者至少是遲滯接收某些武器裝備,從而造成嚴重的長期影響。

英國軍事力量的削弱將會影響到英國在全球範圍內實施軍事行動的能力,並且可能影響到英國實施此類行動的意願。英國在力量削弱的情況下,野心也會有所收斂。經濟實力的下滑同樣會對英國政治造成無法預測的影響,可能會導致孤立主義,也可能因重心轉向國內經濟問題導致減少對大西洋聯盟和歐洲安全承擔的義務,還可能因為貿易條款爭端導致英國與歐盟外交關係緊張。

第二個擔心是英國脫歐可能會導致其外交地位降低,這不僅是因為離開歐盟必然會使英國喪失在歐盟決策機制中的發言權,而且因為英國的「硬實力」和「軟實力」可能會下滑。英國有可能會通過積極的外交工作,改善與歐盟成員國以及歐盟的雙邊關係,有效緩解英國脫歐造成的損害。同樣,美國也會改善和發展與歐盟其他成員國的關係,以彌補英國「橋樑」作用的損失。但至少是在近期,英國可能難以在推動跨大西洋共識方面實現獨特的溝通和促進作用。

受訪者表示,沒有英國的影響,歐盟可能會在決定歐洲防務政策方面態度更堅決,並轉向發展歐盟防務能力,與北約競爭。這將削弱美國的影響,導致緊缺資源轉移。在近期,這種情況可能不會出現,原因在於歐盟成員國當前仍然對北約承擔義務,法國的重心也從建設歐盟的「歐洲防務」轉向發展與英國和美國的雙邊關係。但從長遠看,相當多的不確定因素仍然存在,防務已經成為歐盟領導人在英國脫歐之後努力重塑歐盟實用性的中心問題。

▲英國皇家海軍在蘇格蘭法斯萊恩基地駐紮了「三叉戟」戰略核潛艇和新型「機敏」級攻擊潛艇，這些潛艇對於英國的反潛能力非常重要

美國擔心的另一個主要問題是英國和歐洲政治的發展方向。以德國總理默克爾、法國總統奧朗德以及英國前首相卡梅倫為代表的歐洲自由政治「中心」正面臨著許多地區越來越強大的競爭;所有這些地區都可能受到英國脫歐的「鼓勵」,或者對此採取相應行動。例如,歐洲「聯邦主義者」可能想利用英國的脫離,更積極地推動建立歐盟對於成員國的權威,並且可能與北約進行競爭。所有政治派別的歐元制度懷疑者毫無疑問將會對這種動向持抵制態度,可能會試圖破壞歐盟的發展,甚至使之倒退。極右派則普遍對歐盟持敵視態度,並且已經表現出受到英國脫歐鼓舞的跡象。

當前的難民危機為可能發生的情況提供了經典例證。默克爾總理所屬政黨在最近的地方選舉中敗給了極右派,默克爾本人也由於為相對開放的移民政策和相關歐盟政策辯護而受到攻擊。如果移民危機繼續給相關國家和歐盟機構造成壓力,或者再度發生類似於2015年11月巴黎恐怖襲擊的事件——一些行兇者在對巴黎實施恐怖襲擊之前冒充難民進入歐洲——這可能只會使默克爾的國內反對勢力得到加強,包括那些敵視歐盟者,特別是極右派。

脫離自由主義將對歐洲國家外交政策和安全措施造成廣泛的影響。極右派政黨傾向於聚焦國內,支持各種孤立主義思想。例如,法國國民陣線主張投入高額軍事防務開支,但對北約持敵視態度,並提出結束法國許多正在進行的軍事行動。他們還更贊同俄羅斯總統普京的立場,對以色列持敵對立場,並且抨擊美國打擊恐怖主義的手段。極左派也將因「自由中心」地位削弱而受益,可以說差別僅僅在防務開支方面。英國脫歐引發的政治變遷可能會使歐盟成員國的義務被弱化;而德國可能會在英國制衡作用缺失的情況下佔據支配地位,這種看法也可能會激發反歐盟情緒。

與此相關的是,美國擔心英國脫歐可能導致離心力增強,威脅英國與歐洲的協調一致。如果蘇格蘭乃至北愛爾蘭或者直布羅陀脫離英國,英國自身將會分裂。(在此次脫歐公投中,蘇格蘭有62%的選民投票贊成繼續保留歐盟成員國地位,北愛爾蘭和直布羅陀分別有56%和96%的選民選擇「留在歐盟」)這將削弱英國的實力、地位和資源,且不論建在蘇格蘭法斯萊恩的英國核潛艇設施可能面臨的複雜問題。英國皇家海軍在該基地駐紮了「三叉戟」戰略核潛艇和新型「機敏」級攻擊潛艇,這些潛艇對於英國的反潛能力非常重要。如果蘇格蘭選擇獨立,英國和蘇格蘭應該會建立相關安排機制,使英國能夠繼續在該基地駐紮艦艇,但這些都是未知數。蘇格蘭民族黨強烈反對為英國的核威懾力量提供資金支持,希望至少能夠將「三叉戟」潛艇驅逐出境。

另一個擔心的問題是,即將進行的談判和相關爭論——事實上這是退出歐盟的所有實際工作——將使英國和歐盟領導人投入多少精力,在多大程度上對他們的官僚機構形成掣肘。英國和歐盟可能會傾向於將注意力轉向內部,或者減少對國際事務的關注。它們可能會發現難以在應對全球挑戰方面集中精力和達成一致,例如應對俄羅斯的威脅或者打擊「伊斯蘭國」。一些專家還擔心英國脫歐會對武器採購和軍工合作造成負面影響,因為英國脫歐造成的不確定性促使相關國家對不計其數的協議和活動進行重新審查,並且可能做出調整。

即使英國脫歐不會破壞英國與歐盟的關係,由此帶來的複雜性、不確定性以及在建立英國脫歐后安排機制問題上進行談判時遇到的困難,可能會導致美國許多關係密切的盟國分散精力,更多地考慮本國事務,從而限制了為應對其他戰略問題而建立前攝性跨大西洋聯合手段的機會。

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