國字型大小基金會「洗牌」進行時

慈善法來了，公募資格不再是有政府背景的基金會、慈善會的特權。而近兩年的「行政脫鉤」也令政府背景的慈善組織失去「特權」。2017年1月5日，民政部官方網站公布基金會2015年度檢查結論公告(第二批)，首批被民政部認定為慈善組織的生物多樣性保護與綠色發展基金會、關心下一代健康體育基金會、治理荒漠化基金會、中華文學基金會這4家國字型大小基金會赫然出現在年檢「不合格」名單中。

2016年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議表決通過了《中華人民共和國慈善法》。這部法律被稱為慈善領域的基本法，其中最被稱讚的內容之一，是放開公募資格、禁止行政攤派捐款。2017年2月底的一天，在朋友圈流傳甚廣的民政部社會組織管理局局長詹成付在全國工作會議中的講話，更是大談「底線思維」，要求「社會組織不要出事」。

這一系列信息是否釋放出一個信號：有政府背景的慈善組織正在接受嚴格監管、按優勝劣汰的規則加速洗牌？

國字型大小基金會的分化

2017年2月22日，檢察官教育基金會的註銷申請得到民政部批准。這是社會組織網上唯一的基金會註銷公告。這家成立於1993年、在2013年凈資產過億的全國性公募基金會，近兩年捐贈收入連續銳減，到2015年凈資產只剩兩百餘萬元，遠遠低於800萬元的註冊資金要求。

該基金會的官網已經關閉，註銷原因尚未公開。但一個透明度高、過往業績良好的基金會就這樣「消失」了，難免令人惋惜。畢竟，基金會的國字型大小招牌本身就是稀缺資源。根據民政部公布的《基金會名稱管理規定》，只有全國性公募基金會才能在名稱中使用「」「中華」「全國」「國家」等字樣，而非公募基金會、地方性基金會不得使用上述字樣。

「國字型大小基金會」就是全國性公募基金會的俗稱。雖然都在民政部登記註冊，基本都有一個國家部委級別的業務主管單位，但是細看近百家國字型大小基金會，其表現大相徑庭。

公開募捐的分化最為明顯。以中華慈善總會（含按國字型大小基金會管理）為首的機構，靠募集進口藥品為主、年度款物總價常常超過百億元，是名副其實的「大麥克」；而保護消費者基金會、中華農業科教基金會、馬克思主義研究基金會等「小眾」基金會則經常沒有捐贈收入。除去這些極端案例，可以發現國字型大小基金會的募捐規模符合正態分佈規律：在2015年，20家年捐贈收入過億；39個捐贈收入介於千萬元至1億元之間；22個捐贈收入介於百萬元至千萬元之間；5個捐贈收入只有數十萬元；8個沒有捐贈收入。

在隊伍建設上，扶貧基金會堪稱慈善領域的航空母艦，聘有上百號專職員工，還有專註於小額信貸扶貧、放貸規模近百億的中和農信公司；婦女發展基金會則是事業編製與社會聘用混合的代表，只不過近些年「事業編製」也基本絕跡了；還有一些基金會，因為無收入或低收入、靠幾個退休人員支撐、沒有能力開展業務，面臨著作為殭屍型基金會被清退的局面。

在組織文化上，越來越多的基金會重視信息公開，透明指數達100的國字型大小基金會有20個，其中大部分年捐贈收入過億；也有近20個基金會信息公開不達標。總體上，透明度高的基金會捐贈收入偏高。

在社會化偏好上，有些國字型大小主動開發網路公益、樂於與草根組織結成「夥伴關係」；有些則與業務主管單位關係密切，比如互聯網發展基金會，其工作人員招聘即通過中央網信辦統一進行；甚至還存在宋慶齡基金會這樣免於年檢、完全參照公務員體系來管理人事的「特例」。

在國字型大小基金會群像中，也不乏違背公益慈善宗旨的行為。詹成付在全國社會組織管理情況溝通視頻會議上就講到，「公益慈善領域現在掛羊頭賣狗肉的總量還不少，有的抽逃註冊資金，有的搞變相利益分配，有的不經民主程序隨意借貸投資造成基金會巨額損失，還有的搞不正當關聯交易。」據知情人士透露，有一家基金會就因「隨意借貸投資損失巨大」造成年檢不合格。這些案例對全行業的聲譽有損害，成為民政部加強監管的對象。

募捐優勢仍然明顯

2016年9月1日，民政部頒發首批慈善組織證書和公開募捐資格證書。首批獲證的16家慈善組織全部是國字型大小基金會，這些基金會2015年度的捐贈收入達到165億元，佔全國社會組織當年接收捐款總額（610.3億元）的27%。後續獲得民政部認證的數十個慈善組織全部是基金會，獲批募捐資格證書的也是原本就有資格的公募基金會。

由此推斷，民政部對公募資格審批持謹慎態度，國字型大小基金會和慈善會在短期內仍有身份優勢。

事實上，以國字型大小基金會和省級公募基金會為主體的慈善組織一直佔有募捐市場的主要份額。在2014年捐贈收入最高的10個基金會中，除了上海慈善基金會（第四）和廣東省扶貧基金會（第九），其他8家全部在民政部註冊。2015年，有27個在民政部登記的基金會年度捐贈收入超過億元，其中20個是全國性公募基金會，其他則是北大、清華、浙江大學等高校基金會以及企業基金會。

各級慈善會也是非常重要的募捐接受者。近幾年，全國各級慈善會的年捐贈收入超過300億元，佔全國捐贈總量約1/3。

很多國字型大小基金會在2016年捐贈收入繼續增長：中華慈善總會共接收捐贈款物187.89億元（含物資折價182.11億元），比上年增長46%；光華科技基金會捐贈總收入約7.1億元，比上年的6.16億元增長15%；兒童少年基金會新增捐贈夥伴五十多個，捐贈收入4.27億元，比2015年增長12%；社會福利基金會全年捐贈收入3.83億元，年增長率達41%；兒慈會2016年捐贈收入超過3億元，僅網路籌款部分就相當於2015年所有募捐收入。

除了以上與生俱來的公募資格和「國字型大小」帶來的品牌優勢，以扶貧基金會、青基會、兒慈會等為首的基金會早就深入分析了募捐市場的發展趨勢、看到了小額捐贈潛力並在公眾籌款或網路募捐上做了戰略布局。因此，其捐贈結構中，來自網路的小額捐款佔比逐年增高。在2016年「99公益日」中，中華兒慈會發起的178個項目籌得捐款和配捐8982萬餘元；社會福利基金會上線項目約240個，籌到公眾捐贈和配捐7903萬元；扶貧基金會的愛心包裹項目得到了77.8萬人捐款1010萬元。數據證明，國字型大小基金會無需動用行政資源搞捐款攤派，也有足夠的實力贏得市場。

「分享公募權」面臨挑戰

慈善公募權一直是稀缺資源，不少國字型大小基金會據此設立專項基金來與民間組織分享公募權，一來巧妙突破既定法規限制解決民間組織的募捐合法性難題，二來也能提升本機構的籌資績效，並在合法範圍內收取管理費來維持機構運作和發展。

專項基金在實踐中大受歡迎、發展迅速。根據筆者對2012年捐贈收入最高的20個全國性公募基金會的統計，發現其中13家基金會共有259個專項基金；2014年16家基金會有289個專項基金。社會福利基金會一度以「分享公募權」為戰略，至2014年已設立105個專項基金，籌資規模迅速增至2億元以上，並持續高速增長。其中，僅鄧飛發起的免費午餐，每年就能貢獻6000萬元捐贈收入。

兒慈會也通過分享公募權實現了快速發展。一位工作人員表示，基金會領導曾經憂慮公募不再是優勢。但實際上，該會2016年的合作夥伴數量較2015年增加了一倍。因為「慈善法生效后，原來打擦邊球募捐的民間組織主動來尋求合作，以免違法」。

專項基金也會帶來挑戰和風險。一些基金會過於追求數量增長和籌款規模，對專項基金管理失控，以致出現專項基金偏離公益宗旨、違背捐贈人意願和受助人需求，甚至為個人或企業牟取私利的現象。為此，民政部在2015年底印發《關於進一步加強基金會專項基金管理工作的通知》，要求基金會承擔管理責任、對專項基金嚴格把關、定期清理整頓。僅社會福利基金會一家，在2015、2016年分別撤銷了14家、16家專項基金。

另一方面，也有國字型大小基金會制約專項基金髮展的現象。有些專項基金的活力、能力、影響力很大，而當「婆婆」的快速反應能力和管理靈活性不足，無力支持專項基金卓越發展。一旦這些專項基金有機會獲取募捐資格，必會另謀出路。

公募權的放開是一個逐漸推進的過程。目前國字型大小基金會的公募特權還沒有受到實質性的影響，專項基金謀求「單飛」的案例還不普遍。但這是大勢所趨。

公益慈善類組織實行直接登記后，就出現過專項基金獨立門戶的現象。2013年6月，崔永元公益基金從紅十字基金會獨立出來登記為北京市永源公益基金會，成為北京市第一家無主管單位登記的地方性公募基金會；2013年底，天使媽媽基金與中華兒慈會的合作期滿后登記為北京天使媽媽慈善基金會。

可以預見，隨著慈善法及《慈善組織公開募捐管理辦法》的實施，今後兩年又將出現專項基金獨立的潮流。

不懼怕「去行政化」？

2011年的慈善質疑風暴令有官方背景的慈善組織公信力大損。國字型大小基金會曾經集體反思官僚化管理體制的弊端，很多負責人認識到「去行政化」勢在必行。

國字型大小基金會去行政化的典型是扶貧基金會。2000年，該會向主管部門寫報告要求取消基金會的國家行政事業編製、取消行政級別、打破「鐵」飯碗，實行全員招聘制和幹部競爭上崗制。此後，扶貧基金會的運營效率大大提升，其籌款能力、項目創新能力、機構活動都堪稱行業典範。

多個國字型大小基金會效仿扶貧基金會去行政化。有些成果顯著，有些轉型艱難，有些中途夭折。除了基金會執行團隊自身的能力，更多取決於業務主管單位的態度。出於「管理」的需要或行政習慣，很多業務主管單位會選派某個特定崗位的官員擔任理事長（雖然名義上由理事會選舉），或選派秘書長。組織治理不獨立、沒有人事權的基金會，很容易向業務主管單位靠攏，較難割斷「行政化」的根基。

十八大以來，調整政府與社會的關係成為國家治理體系現代化的任務之一，去行政化成為社會組織的改革重點。2014年，中組部印發《關於規範退（離）休領導幹部在社會團體兼職問題的通知》。為配合執行中組部通知，民政部於2015年5月發文對本部主管的151家社會組織進行抽查，重點落實退（離）休領導的任職問題。當月，中華兒童少年慈善救助基金會召開理事會，上任不到一年的覃志剛因為職務問題而卸任理事長，原副理事長兼秘書長王林當選為理事長；7月，執掌社會福利基金會近10年的理事長劉光和卸任。這一年，還有多家國字型大小基金會紛紛召開理事會變更治理層，大部分退（離）休幹部從理事長、副理事長等職位上退下來。

但是，上述大部分基金會的年度籌款數額並未因「領導」卸任而受衝擊，不少機構的業績反而有明顯增長。

這類基金會在發展前期已經依靠政府背景、利用公權力的影響籌集了大量的資金，當他們意識到競爭時代正在到來時，便做好了準備打造內功、優化管理、提升團隊、創新項目。所以，他們或許並不懼怕「去行政化」。

真正的挑戰在哪裡？

公募權開放、行政化脫鉤，只是國字型大小基金會暫時的、表面的難題。真正的挑戰，在於「練內功」和「社會轉型」。

挑戰之一：專業化。很多國字型大小基金會的項目屬於「資金搬運工」模式，即募集款物、通過既有的行政渠道發放款物。這種項目技術含量低，很容易被取代。尤其是助學、助醫、扶貧、救災等領域，很多基金會一哄而上爭奪捐贈款物，等募集了千萬元善款才發現資源過剩或非受益對象所需，又或者項目設計未經論證、捐款根本花不出去。國字型大小基金會的獨特優勢不只是籌錢，而是全方位的資源整合和模式設計，有必要細分市場、用專業技術和工作流程整合關聯資源，設計有技術含量、有政策影響力和綜合社會影響的公益模式。

挑戰之二：互聯網變革。互聯網的連接功能已經改變了商業的生態和資源配置方式，也必將改變慈善生態、優化捐助對接流程。目前沒有一家國字型大小基金會能直接連接終端受益人，當監管要求加強風險內控、強化流程規範時，管理成本將大幅提升而救助效率卻會降低。未來，基於互聯網平台和基層的、社區化的慈善組織將成為國字型大小基金會的強勁對手。基金會需要用更開放的姿態與基層組織一起重構行業生態。

挑戰之三：社會信任。「國字型大小」隱含著人對行政級別的敏感，也寄託了更高的期望。不少國字型大小基金會過於關注本組織的發展，對行業發展考慮不多。但慈善行業是一個整體，國字型大小並不能獨善其身。尤其當離岸社團、山寨社團到處冒用國字型大小的名義斂財、不法分子常常冒充國字型大小員工做假慈善時，國字型大小基金會有義務站出來擔起重建社會信任的使命。

慈善行業正在洗牌，國字型大小基金會也從一個「有特權」的群像走向競爭和分化。是主動社會化直面優勝劣汰的遊戲規則，還是跟隨業務主管單位做一個忠心耿耿的「助手」，在乎時勢變化和政府態度，更在乎他們自己的決心和公眾的選擇。

本文作者：深圳國際公益學院

-SZ

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統籌： 江濤 王陽

責編： 曉穎

編輯： 國華

本文選編自《南方周末》

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