這12城的市轄區突破10個 新一線城市加速撤縣設區

原標題:這12城的市轄區突破10個 新一線城市加速撤縣設區

距離臨安撤市設區的批文發布已過去半個月。杭州市十三屆人大常委會於8月24日舉行第五次會議，會議透露，原則上定於9月15日組織召開臨安撤市設區動員會暨授牌儀式，屆時臨安將正式成為杭州第10個市轄區。

那麼，目前市轄區數量突破10個的城市有哪些?根據第一財經記者統計，目前已有12個城市的市轄區數量達到10個及以上，主要包括四大直轄市，以及廣州、南京、武漢、杭州等副省級城市。

12城擁有區數量突破10個

在區數達到10個及以上的12座城市中，有10座城市是計劃經濟時代就存在的十大中心城市，即目前固定電話區號三位數開頭的城市，包括四大直轄市，以及武漢、廣州、南京、成都、西安、瀋陽這些大區中心。在這10大城市中，除了西安之外，其他城市目前的中心城區人口都突破了500萬大關。

廈門大學經濟學系副教授丁長發對第一財經分析，各個大區的中心，如西北、華中、東北等大區的中心城市，行政等級比較高。目前的主要資源如財政、教育、醫療、文化等資源的配置，仍與行政等級密切相關，行政等級越高的城市資源配置越多，例如華中、中南開頭的大學主要集中在武漢，西北開頭的大學主要集中在西安，西南開頭的多在成都和重慶，因此這些城市形成的集聚效應也越大。

其中，四大直轄市的區數位居前四位，重慶位居榜首，目前擁有26個區。重慶的總面積達到8.24萬平方公里，人口達到3000多萬。重慶直轄后，原有的三個地級市所在地萬縣、涪陵、黔江改成區，永川、江津、合川、南川等縣級市和璧山、銅梁、榮昌、潼南等遠郊縣也紛紛改成區。很多遠城區到主城區的地理距離較遠，比如萬州區有自己的機場，其目前到重慶主城區坐高鐵也需要1個小時40分鐘左右。

另外三個直轄市北京、上海、天津的區數都是16個，這三大直轄市都是在近兩年內進入到無縣時代。

去年7月22日，上海舉行「崇明撤縣設區」工作大會，其最後一個縣改為區。同年7月28日，根據《國務院關於同意天津市調整部分行政區劃的批複》，天津市委、市政府決定，撤銷薊縣，設立薊州區。至此，天津市縣級行政建製成為歷史，全市實現城區化管理。

天津市薊州區 圖片來源：新華網

而更早之前的2015年11月，經國務院批准，撤銷密雲縣、延慶縣，設立密雲區、延慶區。至此，北京告別縣治時代，所轄行政區域全部設區，目前北京共16個市轄區。

在這12座城市中，只有兩個城市不在傳統意義上的十大城市之列，其中之一便是浙江杭州。近幾年以電商為代表的信息經濟的崛起，杭州經濟高速發展，大有成為第五個一線城市的態勢。目前杭州城區人口位居各大城市第10位。

另一個城市則是黑龍江伊春，共有15個區。不過，這其中大量的區在過去曾由林業局管理，並不隸屬於地方政府，後來政企改制，林業局轉型為企業，林業局管轄的區域就改成市轄區。伊春目前實施政企合一體制，即伊春市政府和伊春林業管理局合一，轄1市(縣級)1縣15個區，其中13個區分別與所在地林業局實行政企合一體制。目前，伊春總人口也只有117萬，大多數區的人口都低於10萬人。

這些城市進入無縣化時代

在上面提到的12座城市中，沒有一線城市深圳。目前，深圳下轄8個行政區和2個功能新區(光明新區和大鵬新區)。

功能區與行政區的區別在哪裡?簡而言之，行政區都是由法定機關批准成立，設立人大、政協等整套地方政府機關的區域。功能區一般指為了實現某種目標而設立的管理區，沒有區政府，只有管委會。

不過，有的功能新區發展到一定程度，就會轉變成為行政區。比如2016年10月，國務院批複同意設立深圳市龍華區和坪山區，這兩個行政區都是由原先深圳市設置的功能新區轉變而來。

深圳作為四個城區人口超千萬的超大城市之一，為何只有8個行政區?這是因為深圳本身的土地總面積相對較小。當年設立經濟特區時規定一個特區附帶管理一個縣(珠海帶斗門、深圳帶寶安、廈門帶同安)，因此深圳的總面積只有1900多平方公里，行政區的數量也不多。由於當時只帶一個縣，現如今其他大中城市可以將轄下的縣改區，深圳和廈門都只能面臨無縣可改區、土地發展空間不足的格局。

市轄區數量較多的城市還有哈爾濱、石家莊等城市。其中哈爾濱有9個區，石家莊有8個區，大連、長春、昆明、烏魯木齊、南寧、唐山和齊齊哈爾均為7個。

值得注意的是，像唐山、齊齊哈爾等東北、華北的重化工業城市，擁有區的數量不少，甚至排在了南方的蘇州、福州等二線中心城市之前。此外，洛陽、包頭和雞西都有6個區。

這其中的一大原因在於，包括齊齊哈爾、包頭等城市都是的老工業基地，是計劃經濟時代的熱門城市，發展起步較早。上世紀80年代初，當總體城鎮化水平還處於較低階段時，這些城市的城鎮化水平就已經比較高，經濟比較發達、城區的人口規模較大。

近年來，一二線中心大城市發展更快。隨著城市化發展，城市人口尤其是大城市的人口不斷增多，一二線大城市也在加速向周邊擴張之中。一些大城市更是進入到了無縣化時代。目前，除了四大直轄市之外，在一二線大城市中，目前還有廣州、南京、武漢、深圳、廈門、佛山等已經結束了縣治時代。

這其中，最早實現無縣城市的是深圳。早在1992年，唯一的縣寶安縣就撤縣設區。1998年，廈門轄下唯一的縣同安縣改成區。中部的中心城市武漢，在1998年將所管轄的縣都改成區，目前武漢共有13個市轄區。

深圳寶安區西岸新城。圖片來源：寶安政府在線

新一線城市加速撤縣設區

不少新一線城市都在加快推進撤縣設區的腳步。比如杭州三年內，富陽、臨安先後改區。尤其是在臨安成為第十個區后，杭州市區面積猛增至約8000平方公里，幾乎占其全市總面積16596平方公里的一半。

浙江大學公共服務與績效評估研究中心主任胡稅根教授對第一財經分析，富陽、臨安先後撤市設區，對杭州做大都市化的平台、擴大城市的承載力、提升城市集聚資源的能力都具有重要意義，這些地方改區后，可以引進許多關聯產業，無論是對產業的支撐，還是吸引國際高端產業、智能產業、優勢產業，進一步發揮信息經濟的引領作用都有重要意義。

與此同時，包括青島、鄭州等新一線城市也在加快撤縣(市)改區的步伐，加速中心城市的擴張腳步。比如青島，公開報道顯示，青島轄下的即墨市「撤市設區」的申請已報至國務院，尚待批複。青島目前轄6個市轄區(市南、市北、李滄、嶗山、黃島、城陽)，代管4個縣級市(即墨、膠州、平度、萊西)。

鄭州在去年也曾提出，未來將建立以鄭州中心城區為核心區、鄰接圈層、外圍圈層共同組合構成的中心城市地域空間結構，力爭鄭州全部縣、市改區。

此外，目前濟南市濟陽縣、福州市轄下的長樂市、長沙市長沙縣的改區工作也在加速推進中。

廣東省體改研究會副會長彭澎對第一財經分析，目前城市的競爭越來越體現為城市群和大都市圈之間的競爭。對新一線城市來說，加快吸引人才和企業落戶，通過改區擴大城市面積、增加人口規模，這樣才能增強自身的輻射能力，在未來的城市競爭中佔據優勢。

今年以來，新一線城市對人才的爭奪日趨激烈，包括武漢、長沙、成都、西安、濟南、南京、杭州、鄭州、青島、廈門、天津、重慶等新一線城市、二線城市，都加入了「人才爭奪戰」。對這些城市來說，只有加速「搶人」，才能起到中心城市的作用，承擔起京滬等一線城市的部分功能，帶動周邊地區經濟的發展。

而撤縣(市)改區是吸引人才、提升產業的重要基礎。彭澎說，通過改區，把城市平台做大了，城市的容量就增加很多。「如果一個城市沒有那麼大的容量，人才和產業就不好布局。」

改區應當因地制宜

近幾年，在撤縣(市)設區火熱之下，區的數量在上升，而縣的數量則不斷減少。

數據顯示，從2010年至2016年底，市轄區數量從853個增加到954個，6年時間足足增加了101個區。城市加速擴張，最近的三年半時間就增加了81個區。

住建部近日發布的《2016年城鄉建設統計公報》顯示，2016年年末，全國共有縣1537個，比上年減少31個，主要原因就是許多中心城市周圍的縣被改成了區。

2016年年末，全國共有縣1537個，比上年減少31個。數據來源：《2016年城鄉建設統計公報》

社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞分析，大城市發展到目前階段，越來越受發展空間限制，具有對外擴張的客觀要求。通過區劃的調整，可以實現自身發展。與此同時，北京、上海這些大城市將周邊的縣改區后，這些縣可以接受主城區的外溢效應，是有利的。

胡稅根認為，大都市本身市中心的力量較大，正外部性比較強，對周圍的帶動能力強，因此改區也比較受周圍縣(市)的歡迎。

比如廈門，儘管已經無縣可改，不過周邊的安溪、龍海等地不時傳出劃撥給廈門，縣(市)改區的民間傳言。「因為廈門的中心城市效應比較明顯，財政實力雄厚，教育、醫療等公共資源好，城市知名度大，所以周圍地區的人都希望能納入廈門。」來自安溪的陳先生說。

從實踐經驗來看，大城市對轄下的縣進行撤縣建區，將促進當地經濟社會快速發展。以北京為例，此前有不少郊縣變區后，它們的基礎設施建設發展較快。比如通縣在1997年改為通州區，2003年八通線通車，通州成為最早通捷運的郊區縣;1999年，昌平「撤縣設區」，2007年捷運13號線通至昌平回龍觀、霍營。改區之後，中心大城市享有的一些公共服務也能延伸到郊縣，並帶動相關產業加快發展。

不過，一些普通地級市，由於本身的中心城區人口總量少，對外輻射能力較弱，這樣的城市還處於一個集化階段，還要吸收鄰近地區的要素。在這種情況下，要將郊縣改成區，往往會受到郊縣的反對。

當然，為解決一些地級市城區規模偏小和「一市一區」等市轄區規模結構不合理問題，適當對一些地級市周邊縣(市)改區，也有利於這些城市的發展。近年來，先後在揭陽、三門峽、梅州等市轄區規模偏小的地級市開展了撤縣(市)設區的行政區劃調整;在紹興、贛州、安順等19個「一市一區」的地級市開展了撤縣(市)設區的行政區劃調整。

另一方面，隨著中心大城市的對外擴張，中心城區的區劃設置也會發生變化，尤其是原有的中心城區，由於面積較小、人口總量較小，為了促進行政區的合理設置、精簡機構，往往會將部分中心區進行整合。比如上海、北京、廣州等大城市，在將周圍郊縣改區的同時，也將一些中心老城區進行合併。

此外，石家莊、保定、常州、南京等城市在撤縣(市)設區的同時，撤併規模較小的市轄區，優化市轄區結構。

那麼，市轄區設置有何標準?民政部2014年10月發布的《市轄區設置標準(徵求意見稿)》顯示，按照人口規模、經濟發展水平和空間限制來擬定標準。標準提出，允許直轄市和地級市設立市轄區，其中市區總人口在300萬人以上的城市，平均每60萬人可設立1個市轄區。最小的市轄區人口不得少於25萬人，其中非農業人口不得少於10萬人。

表：一二線中心城市和部分三線城市市轄區數量

數據來源：第一財經根據公開資料整理

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