平心而論 | 供給側改革效果未彰 16部委聯控煤電過剩

由16個部委聯合發文防範化解燃煤火電產能過剩，可見問題之嚴峻。說明一年多來，由國家發改委和國家能源局貫徹「供給側結構性改革」，聯合推進的「有序推進煤電項目規劃建設，促進煤電行業健康發展」的努力未能達到預期。

道道金牌控煤電

2017年7月26日，經國務院同意，由國家發展改革委、工信部、財政部、人力資源和社會保障部、國土資源部、環保部、住建部、交通部、水利部、人總行、國資委、質監總局、安監總局、國家統計局、銀監會和國家能源局16部委聯合印發《關於推進供給側結構性改革防範化解煤電產能過剩風險的意見》發改能源[2017]1404號文件。16個部委聯合發文解決一個問題，在能源行業並不多見，凸顯了問題的嚴峻，也說明了國家發改委和國家能源局對解決這一問題的勢單力薄，力不從心。

國家發展改革委和國家能源局在2016年3月17日，曾經就煤電產能過剩問題，發布了《關於促進煤電有序發展的通知》發改能源[2016]565號文件。將「建立煤電規劃建設風險預警機制」作為重點，提出「綜合考慮未來3年煤電項目經濟性、電力裝機冗餘程度、環保及政策約束等因素，國家將建立煤電風險預警指標體系，定期對外發布分省煤電規劃建設風險預警提示」。

當日，國家能源局還印發了《關於建立煤電規劃建設風險預警機制暨發布2019年煤電規劃建設風險預警的通知》國能電力〔2016〕42號文件。強調「近年來，用電量增速放緩，電力供需全面轉向平衡寬鬆。煤電行業面臨利用小時數快速下降、規劃建設規模較需求偏大等問題。」並對2019年煤電規劃建設提出預警。

一個月後，2016年4月18日，國家發展改革委、國家能源局印發《關於進一步做好煤電行業淘汰落後產能工作的通知》發改能源〔2016〕855號文件。具體列出淘汰標準：「符合下列條件之一，且不具備供熱改造條件的機組，1、單機5萬千瓦及以下的純凝煤電機組；2、大電網覆蓋範圍內，單機10萬千瓦及以下的純凝煤電機組；3、大電網覆蓋範圍內，單機20萬千瓦及以下設計壽命期滿的純凝煤電機組；」以及，「改造后供電煤耗仍達不到《常規燃煤發電機組單位產品能源消耗限額》（GB21258-2013）規定的機組（不含超（超）臨界機組）；污染物排放不符合國家環保要求且不實施環保改造的煤電機組，特別是單機30萬千瓦以下，運行滿20年的純凝機組和運行滿25年的抽凝熱電機組」。

同日，國家能源局綜合司為落實上述文件，發布《關於開展煤電項目規劃建設情況專項監管工作的通知》國能綜監管[2016]248號文件，將「落實煤電有序發展相關要求情況，包括各地煤電總量控制目標、產業政策和煤電項目布局原則等執行情況；煤電項目核准程序履行情況；各地對規劃及核准（在建）煤電項目採取「取消一批、緩核一批、緩建一批」措施實施情況等」作為監管重點。

為了加大工作力度，國家發展改革委和國家能源局2016年8月5日發布《關於進一步規範電力項目開工建設秩序的通知》發改能源[2016]1698號文件，進一步清理、規範已核准燃煤火電項目的報建審批工作。要求地方政府和發電企業要高度重視國家定期發布的煤電規劃建設風險預警提示，對預警結果為紅色的省（區、市），慎重決策開工建設煤電項目。加大對電力項目特別是火電項目未達開工條件建設等違規問題的監督檢查力度。一經發現，省級發展改革委（能源局）要責令其立即停止建設，相關部門要依法依規予以嚴肅處理。

為了將政策具體化，便於更好的執行落實。國家能源局2016年9月13日發布《關於取消一批不具備核准建設條件煤電項目的通知》國能電力[2016]244號文件。取消了吉林、山西、山東、陝西、四川、江西、廣東、廣西、雲南等省（自治區）15項、1240萬千瓦不具備核准建設條件的煤電項目。嚴禁自行將取消煤電項目的規模用於規劃建設新增煤電項目，已自行納入規劃、核准（建設）的，要立即取消，並停止建設。對於存在拒不執行「取消一批」、「假取消、真建設」等違規行為的煤電項目，相應省（區、市）發展改革委（能源局）要責令其立即停止建設，並視情況對項目單位及其所屬集團公司實行限批新建煤電項目、開展自用及外送煤電項目優選工作時不予考慮，電力工程質量監督中心站不予進行質量監督註冊，國家能源局及其派出機構不予辦理業務許可證並通報全國，電網企業不得予以併網，銀行及金融機構依據法律、法規和國家有關規定停止對其發放貸款等措施。

國家能源局2016年10月10日又再次發布《關於進一步調控煤電規劃建設的通知》國能電力[2016]275號文件。目的是「嚴控自用煤電規劃建設」，具體要求燃煤火電項目：（一）納入規劃項目尚未核准的，暫緩核准。（二）已核准項目，尚未取齊開工必要支持性文件或取齊開工必要支持性文件尚未開工的（開工標誌為主廠房基礎墊層澆築第一方混凝土），暫緩開工建設；2016年開工建設的，停止建設；2015年底以前開工建設的，也要適當調整建設工期，把握好投產節奏。

2017年5月10日，國家能源局再次發布《關於發布2020年煤電規劃建設風險預警的通知》國能電力[2017]106號，再次說：「近年來，隨著經濟發展進入新常態，全社會用電增速放緩，煤電行業面臨利用小時數持續下降、規劃建設規模較需求偏大等問題。為防範化解煤電產能過剩風險，促進煤電有序發展，國家能源局會同相關單位建立完善了煤電規劃建設風險預警機制。」按紅色、橙色、綠色三個等級，對國內各地項目進行了風險預警。

除了國家發改委和國家能源局不斷發布各種文件，這一問題也引起了李克強總理的高度重視，在今年3月5日的《政府工作報告》中明確要求:「要淘汰、停建、緩建煤電產能5000萬千瓦以上，以防範化解煤電產能過剩風險，提高煤電行業效率，優化能源結構，為清潔能源發展騰空間。」

投資浪費可敵國

儘管國務院、國家發改委和國家能源局從2015年以來，高度重視燃煤火電的產能過剩問題，連續不斷地發布各種政策性文件和具體措施，但是效果未能彰顯。國家能源局局長努爾•白克力在國家發改委、國家能源局7月31日召開的「防範化解煤電產能過剩風險視頻會議」上指出，「防範化解煤電產能過剩風險，任務艱巨、時間緊迫、責任重大，各單位要以高度負責的態度，紮實推進相關工作。」一項工作堅持了3年之久，今天這一問題變得要：必須準確把握面臨的挑戰，防範化解風險，成為「刻不容緩」。

煤電產能過剩的問題到底有多麼嚴峻？截止到2017年6月30日，全國6MW以上及以上電廠發電設備容量16.29億千瓦，火電裝機就超過10.64億千瓦，其中燃煤火電約佔92%。而7月份全國用電最大負荷不到9.3億，僅為燃煤火電裝機容量的95%，也就是說在完全不用考慮氣電、水電、核電和非水可再生能源發電容量的情況下，僅燃煤火電就可以完全覆蓋全國用電需求。

或許這個數據大家仍無法判斷火電產能過剩的壓力有多大。燃煤火電項目都要做「經濟技術可行性研究報告」，都是按照設備年利用小時5500小時作為項目可行的評價基礎，而一些管理好的燃煤火電廠設備利用小時可以超過7000小時。2016年全國若按照5500小時設備利用率計算，裝機容量富裕了2.56億千瓦，這幾乎接近於印度全國的發電裝機容量。而火電發電量富裕了超過1.4萬億度，與印度全年的用電量相當。印度是一個擁有13.24億人口的國家，也是僅次於經濟發展最快的國家，而我們棄掉了一個印度的用電量，這個浪費是十分驚人的。

崽賣爺田不心疼

電力規劃總院原院長鬍兆光在接受《經營報》記者採訪時說，從宏觀層面來看，煤電產能過剩投資實際上浪費的是大多是國家的錢。

煤電產能過剩為央企國企的帶來了負債率居高不下，利潤不斷下降，一些企業經營陷入困境。由於發電小時持續下降，企業還貸能力也不斷下降，直接威脅到國家的經濟和金融安全。

中共中央政治局4月25日，就維護國家金融安全進行第四十次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調，金融安全是國家安全的重要組成部分，是經濟平穩健康發展的重要基礎。習近平總書記說：「我們反覆強調要把防控金融風險放到更加重要的位置，牢牢守住不發生系統性風險底線，採取一系列措施加強金融監管，防範和化解金融風險，維護金融安全和穩定，把住了發展大勢。」

全國富裕的燃煤火電安裝每千瓦3500元，電力接入系統配套投資1000元計算，擱置投資11511億元人民幣；全國停建和緩建的煤電產能1.5億千瓦中很多已經開工，造成的損失也是數千億；為了挽救這些本不該建設的電廠，不得不以「淘汰落後產能」為名，將大量仍可以使用的發電廠強行關閉，也是造成人民財產的嚴重浪費。燃煤火電過剩還擠壓可再生能源和清潔能源，造成全國棄水、棄風、棄光、棄核，可再生能源不得不給煤電騰讓市場空間，保證這些企業不至於倒閉還不上貸款。2016年棄掉的無碳電力超過1800億度，相當於巴其斯坦和孟加拉兩個國家3.5億人的用電量，而造成的浪費可想而知。

為什麼會造成如此嚴重的產能過剩？根本的問題是「崽賣爺田不心疼」。現在動輒就把矛盾歸結為「新常態造成全社會用電增速放緩」，就把自己的責任一推了事。上屆黨中央國務院就在說「科學發展」，不斷強調經濟結構、產業結構和能源結構的轉型。習主席一上來就在主持起草的18大報告上說「能源生產和消費革命」；2014年6月13日，習主席再次強調能源的「四個革命和一個國際合作」。在趨勢如此明顯的情況下，他們拚命搞燃煤火電算哪門子能源革命？越說能源革命，他們越搞火電大幹快上。如果是用自己的錢，他們誰會如此？

煤電失控性增長與放權地方核准有直接關係，2014年10月，國務院發布《政府核准的投資項目目錄（2014年版）》，提出火電項目由省級政府核准。地方政府就此陷入火電項目的投資衝動。一些地方政府認為煤礦、運煤鐵路、輸煤碼頭、運煤船隊、發電企業和電網公司都不是本地的企業，他們賺不賺錢與己無關。但是，在本地建設電廠項目，要用本地的鋼材、水泥、小工，要在本地征地補償，未來在本地納稅，都可以拉動自己的GDP。不斷地要求，甚至強迫央企來上項目。一些央企的地方公司也是希望多上項目，擴大容量，做大做強。

電網公司也是韓信點兵多多益善，電源越多調控手段越多，電廠賺不賺錢與己無關。幾乎所有的電源項目都可以根據電網公司提供的數據證明自己項目可行，會拿著電網公司的證明到各級發改委申報項目。這些多年來，不要說有路條，被核准的電源項目可以接入電網，一些違規項目也接入電網發電賣電。所以才會出現國家能源局要求不具備核准建設條件煤電項目「電網企業不得予以併網」。

國有銀行也是始作俑者，只要是央企國企的電力項目，不管你該建不該建，也不管你未來會不會有市場，「閉著眼睛放貸」。把錢貸給央企國企，就是把錢貸給了國務院和省政府，還不上，中央政府和各省政府自己想招應對，自己從來不用承擔責任，而且也是回回得逞。金融打虎4年35人落馬，銀行是重災區，把錢借給央企個人沒有風險，國家有什麼風險與幾何干？國家能源局要對燃煤火電進行「風險預警機」，給誰預警？主要就是金融系統，可是這種預警有幾個銀行關注？這一次16部委聯合發文就拉上了銀監會。銀監會，你們是不是該管一管這個問題。

還有國資委，習近平總書記說四個革命，其中也要體製革命。體製革命是能源消費、生產和技術革命的制度保障。但是，國資委對於能源體製革命有什麼具體舉措？至今還是「做大做強」，用規模考核央企，大的併購小的，而不是市場化的賺錢的併購不賺錢的，央企合併重組國資委安排，安裝什麼原則？從來不拿出來。這一搞，只能讓企業盲目追求規模。所以，這一次16部委聯合發文也拉上了國資委。

再有就是環保部，我們國家早就實現污染總量控制，排放總量早已超過國土城市能力，環境污染已經如此不堪，霧霾成為腐敗之後人民群眾最深惡痛絕的問題。怎麼這些燃煤火電廠居然都有排放容量？燒了全世界50.5%的煤炭，的國土面積只有963萬平方公里，地球表面積的5.1億平方公里，僅占地球表面積的0.0002%。全球燃煤37.32億噸標準油，按照平均熱值5000大卡原煤計算，平均每平方公里燃燒煤炭14.63噸；燃煤每平方公里392噸，全球如果刨去，每平方公里燃煤僅7.37噸，僅為的1.88%。竟然能夠有這些產能過剩的燃煤火電廠的排放空間。所以，這一次16部委聯合發文中也有國家環境保護部。

2016年3月，國際環保組織綠色和平發布《煤炭產業如何加劇全球水危機報告》(簡稱「報告」)暨案例《窟野河流域煤水矛盾研究》。報告指出， 截至2013年底，全球有將近四分之一的煤電廠建在或計劃建在地表水資源被過度取用的地區。已運行的燃煤電廠年耗水量約為74億立方米，其中45%的煤電廠裝機建於「過度取水」區，年耗水量約為34億立方米。我們知道燃煤火電廠是水資源消耗大戶，鍋爐化學補水和循環冷卻量大用水。有一條「胡煥庸線」，從黑龍江省黑河市到雲南騰衝市畫一條線，線東南方國土36%，居住著94%人口；線西北國土面積64%，只有不到4%的人口。80年來幾乎沒有什麼變化，其主要原因就是西北缺水。現在為了減少東南部人口稠密地區的環境污染，要把火電廠建到環境容量空間相比較大的西北地區，結果與環境進一步爭奪水資源，導致整個國家的整體生態環境進一步惡化。北京有一天永定河，從門頭溝流出，此前建設了三個燃煤火電廠和一個首鋼，這條河就徹底乾枯了，現在將三個火電廠和首鋼關了，建立兩個燃氣電廠，結果這條河的下游建了好幾個大片水面的水景公園，對於北京西部的環境改善起來非常關鍵的作用。所以，這一次16部委聯合發文水利部也脫不了干係。

其實，國家發改委和國家能源局也有很多經驗教訓值得總結。造成產能過剩和我們不斷推進的「上大壓小」是存在因果關係的。不是從市場規律和科學規律去制定政策，以為好大喜功，盲目強調規模效益，是造成產能過剩的重要原因。熱電聯產，效率優先，以熱定電是我們從上世紀70年代就貫徹的原則。本應該堅持下去的。但是，這些年由於「已大為美」成為制度設計的新的審美觀，開始大力推進2X300MW 的熱電廠。本來兩台小型熱電機組就可以滿足當地的能源需求，結果非要逼當地上大機組，「上大壓小」不以效率劃線，而是以規模劃線，因為熱力市場和供熱半徑的限制，導致一大批「大小火電」雨後春筍，不僅能效沒有提高，還造成嚴重的產能過剩。風電三峽、光伏三峽這些盲目追求規模效益，不顧科學和經濟規律，都是造成制度性失誤的原因。

總而言之，僅僅靠發文件，不能從思想上解決問題，煤電產能過剩的問題是根本無法解決的，大家不改變觀念，不僅會拖垮這些企業，也會拖垮經濟。由於光伏和儲能的技術飛速進步，分散式的可再生能源正在從能源需求側以革命的模式徹底顛覆我們長期形成的能源生產方式。

埃隆•馬斯克用太陽能屋頂、戶用儲能電池和電動汽車以革命方式實現能源獨立。現在是美國人負責想，人負責干，企業的創新能力可以快速將夢想普及。最近，光伏企業不斷推進位造裝備國產化，大幅度降低了光伏產品的成本，行業預期到2020年光伏電價不僅不用補貼，而且可以降到0.3到0.35元/kWh,網上網下都搞死煤電。我們可以說，光伏供電存在不穩定不可靠性，但是迅速進步的儲能技術正在彌補光伏的不足。儲能電池技術飛速進步，成本不斷下降，行業目標到2020年充放電一次的成本降至0.3元/kWh，一些企業目標甚至更低。還有油氣改革將會推進天然氣對煤電的替代，改革將會打破天然氣各個層級的市場和價格壟斷，氣價下降將會加速天然氣分散式能源的發展，在用戶端熱電冷針對性聯供，大大提升用戶的經濟性和能源可靠性，也為大規模發展可再生能源創造了系統的條件性，這些因素都會進一步擠壓煤電的發展空間。

能源供給側結構性改革的關鍵是什麼？就是供給側要適應能源需求側革命！這些年，這個問題始終沒有搞清楚，造成這一的問題不足為奇。很多企業將建一個能耗更低、容量更大的燃煤火電廠視為能源供給側改革，根本就沒有搞清楚能源革命的大勢所趨。

或許，有些人不是不清楚，就是故意而為。所以，16個部委還缺一個關鍵部門，就是最高檢察院反職務犯罪部門的參與。對國家機關、國有公司、企業事業單位、人民團體工作人員利用已有職權，濫用職權、玩忽職守、不作為和亂作為致使國家與人民利益遭受重大損失的行為，特別是國家能源財產蒙受重大損失的行為進行依法追究。必須要讓每一個從業者清楚，面對人民群眾的共同財富，不幹要受到懲罰，亂干也要受到懲罰，工作一定要經得起市場的考驗，經得起全局的考驗，經得起歷史的考驗。

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