search
尋找貓咪~QQ 地點 桃園市桃園區 Taoyuan , Taoyuan

中國反腐大動作:監察體制改革進程到了哪一步?

原標題:反腐大動作:監察體制改革進程到了哪一步?

2013年11月23日,中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在湖北省調研時,在武漢參觀1927年誕生的中央監察委員會舊址。圖|新華

聚焦監察改革

《新聞周刊》記者|徐天、霍思伊

本文首發於2017年3月8日總第795期《新聞周刊》

2017年1月18日上午,山西省第十二屆人民代表大會第七次會議,選舉山西省委常委、紀委書記任建華為山西省監察委員會主任。

他在2016年10月剛剛擔任山西省紀委書記。此前,任建華是中紀委駐國家發展和改革委員會紀檢組組長,在紀檢系統工作已有14年。

他是第一位省級監察委員會主任。

1月18日下午,山西省十二屆人大常委會第三十五次會議,又通過了山西省監察委員會副主任、委員的任命。山西省監察委員會正式成立。

兩天後的1月20日,北京市第十四屆人民代表大會第五次會議,選舉了市委常委、市紀委書記張碩輔為北京市監察委員會主任。張碩輔於2016年12月剛剛擔任北京市委常委、市紀委書記。此前,他是雲南省委常委、省紀委書記。

同樣在1月20日,浙江省十二屆人大五次會議選舉浙江省委常委、紀委書記任澤民為浙江省監察委員會主任。62歲的任澤民擔任省紀委書記已近八年。

當天下午,浙江省和北京市的人大常委會會議任命了各自的監察委員會副主任、委員。

三天之內,作為國家監察體制改革試點的山西、北京、浙江,相繼成立了省一級的監察委員會。這是監察體系改革邁出的重要一步。而接下來的一系列動作,則讓一些問題漸漸明朗;此外,也還有一些問題要等待立法。

第一步提前完成

2016年10月末,十八屆六中全會閉幕。不久,中辦印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》。之後,試點改革工作逐漸推開。

中共中央成立深化監察體制改革試點工作領導小組,對試點工作進行指導、協調和服務。中央紀委書記王岐山任領導小組組長。北京、山西、浙江也都成立了深化監察體制改革試點工作小組,北京市委書記郭金龍、山西省委書記駱惠寧、浙江省委書記夏寶龍任三個工作小組組長。

這是當初公布的改革試點方案的要求。方案提出,試點地區黨組織要擔負起主體責任,對試點工作負總責,成立深化監察體制改革試點工作小組,由省(市)委書記擔任組長。

三地省(市)委書記都對試點工作提出了要求。北京市委書記郭金龍提出要以「首善」的標準,全力以赴完成改革試點任務;浙江省委書記夏寶龍提出要「緊鑼密鼓、晝夜兼程」,抓緊形成監察體制改革試點的「浙江方案」;山西省委書記駱惠寧則提出了三個「十分」:一把手要負總責,思想上十分清醒、政治上十分堅定、行動上十分自覺。

三個試點的工作小組從11月起開了數次會議,進行先期調研、溝通協調、研究整體方案。北京市委書記郭金龍用「審慎穩妥」來形容推進工作。

在籌備過程中,三個試點都提到,要「列出任務清單,明確時間節點」。任務清單、時間節點在試點方案印發兩個月後公開。

在今年1月6日召開的共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會常務委員會第七次全體會議上,王岐山提出了試點工作的時間表和先後順序:先完成檢察機關相關部門的轉隸,3月底完成省級監察委組建工作,6月底完成市縣兩級監察委組建工作。

王岐山還提到了國家監察法。他認為,中紀委應發揮牽頭抓總作用,協助全國人大常委會完成國家監察法一審、二審。國家監察委員會應抓緊籌備組建,為2018年召開的十三屆全國人大一次會議審議通過國家監察法、設立國家監察委員會、產生國家監察委員會組成人員,做好組織機構、幹部人事、法律法規準備。

王岐山做工作報告3天後,1月9日,山西省委書記駱惠寧主持召開省委常委會議。會議稱,此前,他們組織相關人員進行座談培訓,在調研之後研究制定了省監察委員會「三定」試行方案,並提出了市縣改革指導意見等。「省監察委員會設立準備工作基本就緒,對市縣的指導意見總體成熟,改革試點的基礎工作比較紮實。」

1月11日,中共浙江省第十三屆紀律檢查委員會第六次全體會議在杭州舉行。會議提出,將確保1月底前完成省級監察委員會組建工作,2月底前完成縣級組建工作,4月底前完成市級組建工作。這一時間表要早於王岐山要求的時間。

浙江省委書記夏寶龍在這次會議上說,浙江省改革試點實施方案和「三定」(定職能、定機構、定編製)方案已經形成,省監察委員會組建和轉隸工作、市縣推進試點工作都已準備就緒。

7天後,山西省監察委成立,隨後北京市和浙江省監察委也相繼成立。在王岐山對試點時間表的講話發表后不到半個月,三個試點的省級監察委員會均已走完了改革試點工作的第一步。

市縣密集推進

省一級的監察委員會成立后,市縣兩級的監察委員會成立工作開始推進。

2017年2月4日,在市縣監察體制改革試點工作推進會上,山西省委書記駱惠寧在聽完全省11個市的進展彙報后說:「目前看,各市縣工作進展尚不平衡。黨委書記要當好『施工隊長』,親自調查研究,親自把握方案,親自組織協調,親自破解難題,把設計圖變為施工圖,打造合格試點樣品。」

在此之前,山西省發布了《關於市縣深化監察體制改革試點工作的指導意見》。這份指導意見未對外公開。不過,外界可從駱惠寧在這個工作推進會上發表的講話中窺得一二。

駱惠寧說,山西省各市縣應該根據各市實際,分別採取「先縣後市」和「先市后縣」的辦法進行,既要保進度,又要保質量,成熟一家,掛牌一家,確保如期高質量組建起新的監察委員會。

2月24日,山西晉中、臨汾的監察委員會主任在各自的人代會上選舉產生。次日,呂梁、晉城、朔州、運城四地亦選舉產生了監察委員會主任。

在兩天之內,密集產生了六位市級監察委員會主任,外界將此解讀為,山西的監察體制改革進程正在加快。

這六位監察委主任均是市紀委書記,其中有四位是在半年之內履新市紀委書記的。最先上任的晉中市監察委主任丁利軍,曾任山西省紀委監察廳第六紀檢監察室主任,2017年2月剛剛成為晉中市紀委書記。同天上任的臨汾市監察委主任張曉永,在2016年7月從大同大學黨委副書記崗位上調任現職。

第二天上任的運城市監察委主任李曾貴,在2016年8月從長治市檢察院檢察長任上調任現職;晉城市監察委主任那志茂此前是山西省紀委副秘書長,在2016年調任晉城市紀委書記。

按照駱惠寧提出的「先市后縣」或者「先縣後市」的因地制宜路徑,除了這幾位市級監察委主任,山西省也在近日成立了縣級監察委員會。2月23日至27日,太原市10個區縣均成立了監察委,並相繼召開了第一次幹部大會;2月26日,大同市11個縣區監察委員會成立,並召開了第一次幹部大會。

浙江省推進市縣兩級監察體制改革的方法與山西不太一樣。浙江省明確規定,要在2月底前完成縣級組建工作,4月底前完成市級組建工作。可見該省採取的是「先縣後市」的方法。

根據浙江省人民新聞辦公室的官方微信公眾號「浙江發布」統計,截至2017年1月,浙江省有11個市、36個市轄區、19個縣級市、34個縣(其中自治縣一個)。也就是說,在2月底前,需完成縣一級監察委成立工作的有89個區縣及縣級市。

根據《新聞周刊》統計,截至3月7日,浙江有88個區縣及縣級市已選出監察委員會主任,鄞州區正在召開人代會,監察委員會主任人選正在醞釀中。不過,到目前為止,浙江省尚未作出有關縣級監察體制改革的進展通報。

北京市作為直轄市,其各區縣的行政等級相當於江西和浙江的地級市。該市計劃,在2017年上半年,市轄16個區要選舉區一級監察委員會的主任。目前,各區均已成立工作小組,推進監察體制改革工作。

製圖|葉雪鳴

權力界限待明

根據中央的部署,試點地區要整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量。對需要轉隸的人員來說,這是一個告別的季節。

2月3日,是春節長假後上班的第一天。傍晚,浙江省「反貪污賄賂局」和「反瀆職侵權局」兩塊牌子被摘去。許多檢察官在牌子前合影留念。浙江省檢察院檢察長汪翰也與最後一任反貪局長陳春玉握手合影。

在百度「檢察官」貼吧,有一位自稱有著三十多年檢察官經歷的老檢察說,自己的夢想就是在這個崗位上干到退休,不舍這身「檢察藍」。

為確保轉隸人員的思想穩定,各試點都開了多次思想動員會,強調此次監察委成立的意義。據了解,北京市未對轉隸人員設年齡限制。此前,據媒體報道,山西和浙江兩省轉隸工作的區別之一,就在對年齡是否設限。

1月23日,省檢察長會議召開,省檢察院黨組書記、檢察長汪瀚作工作報告,提出了與監察委的工作銜接問題。「春節過後,省院協調推進全省三級院成立專門內設機構,對口監察委工作,專職檢察環節職務犯罪案件辦理。」

山西省監察委成立之後,省委書記駱惠寧也在講話中提出,要積極探索紀法協調銜接機制,在線索處置、證據轉換、案件移送等方面,建立監察委員會與執法機關、司法機關的協調銜接機制。

北京市檢察院將銜接部門命名為「職務犯罪檢察部」,負責對監察委員會調查案件進行立案審查,銜接完善刑事訴訟程序。

監察體制改革開始后,就有專家提出,檢察機關職務犯罪偵查及預防部門整體轉隸至紀檢機關,意味著檢察機關偵查職能的剝離。

同時,《全國人民代表大會常務委員會關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》也指出,在北京市、山西省、浙江省,暫時調整或者暫時停止適用《中華人民共和國行政監察法》,《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條,以及第二編第二章第十一節關於檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定,《中華人民共和國人民檢察院組織法》第五條第二項,《中華人民共和國檢察官法》第六條第三項,《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條第五項關於縣級以上的地方各級人民政府管理本行政區域內的監察工作的規定。其他法律中規定由行政監察機關行使的監察職責,一併調整由監察委員會行使。

上述法律法規,有些就與檢察院對直接受理案件進行立案偵查相關,也就是專家所說的檢察機關的偵查權問題。

但上述暫時調整或暫時停止適用的法律法規,並不包括《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百七十一條:「人民檢察院審查案件,對於需要補充偵查的,可以退回公安機關補充偵查,也可以自行偵查。」

北京市檢察院副檢察長甄貞告訴《新聞周刊》,目前,檢察機關也確實有疑問,假如監察委的案子移送到檢察機關,檢察機關認為案件的證據有瑕疵,是否可以自行偵查,或者要求退回補充偵查?這一說法目前尚不明確。

最高人民檢察院檢委會原專職委員、偵查監督廳原廳長楊振江告訴《新聞周刊》:「過去有補充偵查,以後會不會有,要等立法。」

最高人民檢察院副檢察長姜建初告訴《新聞周刊》,監察委的改革,或許在下半年會有更完整的方案出台。他說,明年也會有許多法律做出相應的修改。「相對來說,會有新立法,也會有法律進行修改。目前,反腐案件並未停止,非試點地區按照原來的法律法規執行,試點地區則在過渡階段。」

執紀和執法如何協調

在轉隸之後,如何能確保檢察人員和紀檢人員從「物理融合」發展到「化學融合」,也是個難題。

中共中央政治局常委、中央深化國家監察體制改革試點工作領導小組組長王岐山在北京、山西、浙江就開展國家監察體制改革試點工作調研時明確指出,監察委員會作為監督執法機關,要與紀委合署辦公,即「兩塊牌子,一套人馬」。

目前來看,監察委內部具體的機構設置尚不明確。北京航空航天大學廉政研究與教育中心主任任建明告訴《新聞周刊》,從科學的角度講,監察委員會內部的機構組建,應該按照反腐敗的基本職能進行職能上的深度整合,不應該延續過去的模式。

任建明指出,以前執紀部門專門負責執紀,執法部門負責執法,紀在法前,是一個串列關係。未來應該按照歸管的對象,將紀律和法律的關係由串列改為并行。例如對某領導幹部展開調查,紀律和法律的調查應該同步進行。而無論原本來自執法部門還是執紀部門,調查人員都應該整合進同一個部門,比如調查部。也可以將國家預防腐敗部門和檢察院預防腐敗部門的工作人員統合到一起,組成預防部。

過去,紀委負責的紀律審查、案件審理工作,和檢察機關負責的貪污賄賂、失職瀆職、預防職務犯罪等工作有著許多交集,兩邊的人曾多次合作辦案。紀委監察委來了一批新面孔,也來了不少老朋友。兩批人彙集到一起辦公后,存在一些有待解決的問題。

執紀和執法怎樣協調,是對監察委下一步觀察的重點。執紀和執法,分別以黨紀黨規和國家法律法規作為依據,對應著檢察機關的偵查權和監察委的調查權。

3月5日,第十二屆全國人大五次會議,北京團審議政府工作報告。王岐山參加了審議,他說,通過制定國家監察法,賦予監察委員會必要的調查許可權。

2017年1月15日,在主題為「全面從嚴治黨與法律實施」的第六屆法律實施論壇上,政法大學刑事訴訟法教授陳光中提出,監察委的調查權,既包含針對違反中共黨紀和行政法規的一般調查,也包含針對腐敗犯罪的特殊調查,即相當於此前檢察機關針對職務犯罪進行的刑事偵查。

陳光中表示,隨著檢察機關偵查部門及其職權的轉隸,上述兩種不同性質的調查統稱為「調查」,但由於特殊調查程序特點鮮明,需要接受《刑事訴訟法》的規範,因此在試點階段以及正式修法后,不應將一般調查和特殊調查完全混同,而應當予以區分,或者進一步將特殊調查改為偵查。

另外,任建明指出,在檢察院的職務犯罪偵查部門轉隸至監察委后,對於除職務犯罪以外的刑事犯罪,檢察院仍然有對公安機關的補充偵查權。

除了調查權之外,依據《全國人民代表大會常務委員會關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》,監察委的職責還包括監督和處置,可以採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。但因監察法尚未出台,各措施如何執行,仍在探討之中。

監督與被監督

北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安認為,作為國家監察機關,監察委員會的基本職能是反腐敗,這裡主要指廉政監督。但因為監察委整合了原有的行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量,因此理論上,監察委員會也具有勤政監督和效能監督的職能,但這些監督職能將依附於廉政監督職能。

另外,根據《決定》,監察委還具有處置權,可以對職務違法和職務犯罪行為作出處置決定,對涉嫌犯罪的,移送檢察機關依法提起公訴。

對監察委如何進行監督,也成為一個關注的焦點。依據憲法規定,檢察機關是國家的法律監督機關。但姜明安認為,在現實的司法實踐中,檢察院很難通過行使公訴權對監察委進行有效的監督。

「省里管監察委的都是紀委書記,紀委書記都是省委常委,檢察長則職務低多了,他能夠抵擋得住嗎?」姜明安對《新聞周刊》說。

在已經公布的北京市監察委員會領導名單中,市監察委主任張碩輔是北京市紀委書記,副主任楊逸錚、王貴平為北京市紀委副書記。在剩下的五人中,楊小兵、錢華傑和韓索華均是北京市紀委常委。楊玉香為北京市監察局副局長,排在最末位的王向明為北京市檢察院反貪局局長。

可以看出,在8名北京市監察委的領導班子成員中,7人來自紀委(1人為監察局副局長),1人來自北京市檢察院。

姜明安認為,權力需要監督。依據《決定》,監察委員會由本級人民代表大會產生,對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責,並接受監督。因此,人大可以通過對監察委員會領導的選舉,即對監察委主任的罷免、副主任的免職和退職對其進行監督。

同時,監察委需要對人大負責,向人大報告工作,人大對其有質詢和調查的權力,調查報告也可以向社會公布。

除此以外,監察委內部可以建立自己的內控部門,進行自我監督。人民群眾、新聞媒體和社會輿論也可以對監察委進行監督。

任建明則認為,只有內部監督遠遠不夠,同時要把監督落到實處。「只有落到實處,才能解決監察委員會的監督問題,防止權力的擴張和濫用。」

姜明安建議,可以通過國家監察法為司法監督開個口子,實現有限的司法監督。

以留置權為例。依據《決定》,為履行相關職權,監察委員會可以採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。

在今年3月5日在北京團審議政府工作報告時,王岐山說,留置是調查權的手段,要將其在國家監察法中確立。

姜明安指出,留置權目前是個很模糊的概念,未來的立法應該對其進行明確的界定。他認為,留置權就是對違法違紀嫌疑人進行留置訊問,性質既類似於行政或刑事拘留,但又與之有所差異,也不等同於紀委和行政監察機關作為調查取證手段運用的「雙規」和「雙指」,而是一種兼具強制措施性質和調查取證措施性質的國家監察手段。

他強調,監察委的留置期限不能夠無限期,建議少則十五天,多則一個月,情況特殊時,經過有關部門的批准,可以延長至兩個月。

除此以外,留置也應該有它的限定條件,需要經過嚴格的審批程序,也有相應的司法救濟機制,即當監察對象對於監察機關採取的留置措施不服時,國家監察法應賦予當事人向法院提起訴訟的權利。

但同時,姜明安認為,也應對可訴性行為加以限制,使之控制在較小的範圍,如只有當監察對象對監察機關違法採取的限制人身自由的強制措施和對財產的部分強制措施(如查封、凍結、扣押、搜查等),以及對個別最嚴厲的行政處分決定(如開除公職)不服時,才能向法院提起行政訴訟。對其他監察行為,均不得向法院起訴;或者監察對象只有在監察機關作出正式監察決定后,才能向法院提起訴訟,而不能在監察機關行使職權的過程中對監察行為提起訴訟。

「現在只能在內部申訴,不能到法院告,但未來可以開個口子,但不能開得太大。」姜明安說。



熱門推薦

本文由 yidianzixun 提供 原文連結

寵物協尋 相信 終究能找到回家的路
寫了7763篇文章,獲得2次喜歡
留言回覆
回覆
精彩推薦