思考 | 廣告大數據監管模式的思考與嘗試

文／浙江省廣告監測中心 毛覺

大數據監管，是依託於大數據處理技術的現代化、互聯網化的監管模式。大數據之大，在於信息、信息源及其運動變化、信息傳遞的渠道和路徑等數據的橫向、縱向匯聚。從工商和市場監管部門職能的角度看，市場主體的基本信息、主體活動的信息以及與主體相關信息的數據化匯聚，構成了工商和市場監管大數據。大數據的特點與工商業務的數據需求高度契合，也與事中事後監管和實現社會共治的數據需求高度一致，在事前審批向事中事後監管轉換的改革進程中，大數據監管將成為工商系統深化簡政放權、放管結合、優化服務的重要手段。廣告監管領域對此有深刻認識。

廣告領域的大數據監管嘗試

2012年開始，以智慧監管和協同監管為目標開展的互聯網廣告監測中心的建設和運行，就是對大數據監管模式的先行先試。在工商總局和浙江省戰略合作協議框架下，按照總局「邊建設、邊使用、邊完善」的建設方略，大數據平台建設、開發運維團隊建設、監管模式創新同步推進，一個現代化、互聯網化的大數據監管平台系統初具雛形，並於2016年9月1日投入試運行。截至2017年6月，系統監測範圍已經覆蓋全國副省級以上行政區劃，動態輻射相關網站、網頁5萬個，採集互聯網信息4.7億條次，自動篩選3.6億條次廣告並開展自動監測和記錄，人工核對廣告370萬條次，發現違法廣告10.2萬條次，7月將把1000家門戶網站和電商平台納入日常監測。在總局廣告司的指導下，派發案件線索3.26萬條次。與之對應的是，監測範圍內互聯網廣告違法率，從試運行之初的7.1%，下降為目前的2%以下。廣告監管領域的大數據能力建設，不但有力支持了全國互聯網廣告監管工作，豐富了工商和市場監管大數據來源，而且為各領域的大數據監管提供了思路和示範。

廣告大數據監管面臨的難題

儘管廣告大數據監管初顯成效，但面臨的困難和問題依然現實而急迫。

首先，互聯網科技進步對於大數據監管能力而言是一把雙刃劍：它使大數據監管具有可行性，但也要求監管技術緊跟科技步伐。在互聯網廣告監測中心的4年建設進程中，就面臨了廣告投放渠道從傳統PC端向移動端切換的重大變化，迫使監管技術向移動端快速跟進。技術更新是大數據監管的新常態，今後還將不斷對監管能力提出挑戰。

其次，在現有制度框架下，儘管廣告大數據處理技術已經高度自動化，但依然有海量數據不適合自動化處理，需要人工處理，另外監管數據的清洗、整理、定性嚴重依賴人力的狀況目前難以改變，如廣告合法性認定、廣告主定位、產品服務名稱標記等。百度、阿里、騰訊等企業在規範自身發布廣告合法性的過程中，動則上千的人力投入也說明這一問題具有普遍性，需要更為合理的解決方案。

再次，廣告大數據監管的基礎工作還未能有效構建，大數據監管有被標籤化和口號化的危險，致使難以有效創新，制度建設方向還有待明晰。

通過廣告監管實踐對大數據監管的幾點思考

根據總局要求和監管實踐，互聯網廣告監測中心在大數據監管「幹什麼」和「怎麼干」問題上，進行了較為深入的思考，力圖梳理方法和路徑，並取得有益的進展。

第一，數據的獲取能力是工商大數據監管的前提。

隨著商事制度改革的推進，工商和市場監管部門以原有方式獲取數據的能力在下降，政府數據的開放共享和資源整合，可以部分彌補這種下降，但所獲取數據的規模和結構，距離大數據監管模式下的事中事後監管要求依然有顯著落差。國家互聯網廣告監管平台系統的建設，以及各地工商和市場監管部門採用相同技術標準開展的互聯網廣告協同監測，均以數據獲取為重要目標，是廣告監管領域打通大數據採集咽喉要道的一次有益嘗試。

第二，大數據獲取的基礎是高效的互聯互通。

互聯網時代為數據採集配備了無與倫比的高效渠道：數據資源可以在同一標準下高效和低成本交互，並且數據採集過程對他人的影響可以降至最低。工商業務的某些領域目前已經廣泛採用「互聯網+」的模式獲取數據，但採用的模式絕大多數屬於「單點對系統」的互聯互通，缺乏監管系統與互聯網數據發布、傳輸系統的互聯互通，而數據發布、傳輸系統彙集了大量事中事後監管需要的大數據。因此，工商大數據採集迫切需要建立「系統與系統」之間的互聯互通，而不僅是通過客戶端填寫單據式的方式建立數據連接。廣告監管領域在互聯網廣告監管平台系統建設中採用了雲計算、分散式計算等先進科技，為互聯互通和高效採集打下了良好的基礎。廣告大數據採集和運用，將以此為起點逐步展開。

第三，標準統一是數據高效互聯互通的核心要義。

發布端計算機以統一的規則對需要傳輸的內容進行編碼，交由互聯網傳輸后，接收端計算機以相同的規則將編碼「還原」為文字、圖片、音像內容，這種規則在IT業稱為協議。目前通過技術已經基本實現將還原后的可視聽內容納入工商事中事後監管的數據，相對填報紙質材料、現場採集視聽資料，以及工商人員在計算機系統錄入數據等方式，具有明顯的進步，缺點是數據的整理、判別嚴重依靠人力，成本難以承受。在廣告監管領域，由於數據基本由圖片和音像內容構成，情況尤其嚴峻。目前，廣告監管領域的解決方案是：在獲取廣告內容的同時，進行代碼數據的採集和監測。基於計算機系統可以高效識別編碼的特點，由計算機對代碼數據進行自動化整理、判定，把人工介入的規模降至最低。

在廣告大數據監管實踐中，目前還面臨亟需解決編碼標準統一的問題。由於互聯網發布和傳輸數據的編碼標準僅以客戶端的內容還原為目的，編碼方式千差萬別，只有逐個提取各個網頁的編碼特徵並輸入監管系統后，才能從中自動識別和提取重要數據，否則相同廣告無法有效聚類，數據採集效率被嚴重製約。為解決上述問題，在總局廣告司指導下，國家互聯網廣告監測中心在浙江開展了統一編碼測試工作，結果證明，統一編碼不但沒有技術障礙，而且成本極低，能夠極大提升廣告數據自動處理能力。統一互聯網廣告編碼技術標準的工作日前已經由浙江局在全省推廣試行。

第四，制定規則是數據標準統一的重要方式。

以《廣告法》授權制定廣告發布行為規範為契機，總局廣告司和中廣協已經著手開展以廣告編碼標準為重點的技術標準制定，為廣告大數據採集、處理創造有利的制度環境。依靠監管部門的職能和制度優勢，將技術標準作為切入點，是應對大數據監管的現實需求。

可以通過設定規則和標準，構建行政監管系統、各媒介廣告發布傳輸系統、自我管理系統之間共同遵守的協議，來有效應對廣告發布技術更新帶來的廣告監管難題，通過對廣告重點環節的有限干預，實現行政監管職能的長效切入。同時，構建互聯網廣告發布活動各環節的相互監督和共同治理機制，擠壓違法廣告發布行為的生存空間，為「互聯網治理」提供樣板和示範。

第五，大數據監管需要履職方式進行轉變。

工商大數據監管是依託於互聯網的監管模式，與之配套的是工商履職方式的拓展和轉變。筆者認為，工商系統在互聯網廣告監管領域治理的突破點之一，是以「程序介入」進行監管，即通過在企業廣告發布系統中部署具有數據採集功能的計算機程序，對互聯網廣告自動實施監督檢查，發現和制止廣告違法行為。「程序介入性監管」為廣告大數據監管提供了新的思路，有益於提升互聯網廣告事中事後監管的能力，當然還需要進一步研判相關法律法規在大數據監管模式下的適用性，以及在不同領域程序介入性監管的可行性，適時為大數據監管開闢更為廣闊的路徑。

（原文刊載於《工商行政管理》半月刊2017年第14期）

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