在新形勢下關於光伏發電市場監管的思考

近年來，尤其是2013年《國務院關於促進光伏產業健康發展的若干意見》(國發〔2013〕24號)下發以來，光伏產業快速發展，不但在節能減排，低碳環保方面發揮重要作用，而且整個產業鏈已經在國民經濟發展和結構化轉型中佔據重要位置。然而，隨著近年來電力供需形勢變化，以及國家指標、補貼等政策的階段性調整，光伏發電等新能源行業出現了投資過熱的情況，政策預期不確定引發了行業一系列波動，市場秩序也隨之受到影響。在此，筆者結合監管機構在市場一線觀察和發現的有關情況，談一下新形勢下加強光伏市場監管的有關思考。

光伏產業政策推動產業發展取得了良好成效

進入21世紀以來，能源革命進程加快，能源革命的走向決定著未來能源發展的方向，也是宏觀經濟轉型發展的重要載體。光伏等新能源產業作為能源革命不可或缺的一環，受到國家政策的大力支持，發展取得了明顯成效。

1.經過近十年發展，國內光伏產業已經形成健全的產業體系，在全球產業鏈佔據主導地位。電池片、組件在定價和技術標準領域掌握了相當的話語權，在「一帶一路」戰略引導下，光伏企業「走出去」步伐也在不斷加快，縱觀全國各行業，這種優勢的主導地位除了高鐵之外在光伏等新興產業也得以實現。

2.光伏產業為經濟「穩增長、促發展」提供重要支撐。隨著光伏產業鏈發展壯大，對GDP保障和就業拉動作用愈加重要，對電纜、鋼鐵、水泥等行業的集成和拉動效果也非常明顯。據估算，2016年光伏行業總產值達3500億元以上，影響就業人口以百萬計，產業良性發展為穩定和完善宏觀經濟提供重要支撐。

3.行業完成了從亂到治的過渡，逐步進入到良性發展階段。光伏行業已經逐步摘下被詬病的「高耗能、高污染」帽子，主要設備商、組件生產商技術進步明顯，管理日趨規範，單晶和多晶電池產業化效率分別達到了19.8%和18.3%，高效電池達到了21%和19%，光伏發電能效優勢已充分體現。

4.「光伏+」模式有效實現各類社會經濟資源的綜合利用。一方面分散式光伏打破傳統的能源集中供應模式，實現了電力供應和需求精確對接，使閑置屋頂資源產生價值同時，也節省全社會輸配電網投資成本。今年夏季合肥、嘉興等分散式光伏裝機規模較大城市，在用電負荷創歷史新高情況下，未進行大規模電網改造和需求側管控措施就安然度過夏季高溫，光伏頂峰的作用初步顯現。另一方面，從各能源結構特性看，只有光伏適合建造在荒漠、荒坡、廢棄土地之上，並且可以採用漁光互補、農光互補等多種形勢，體現廢棄土地資源綜合利用的良好效果。

新興行業發展過程中不可避免遇到若干問題

隨著行業發展持續規模化，作為新興產業，光伏發電發展的物質基礎與電網運營、政府政策等上層建築的碰撞不可避免地進入了行業陣痛期。2015年以來，隨著補貼拖欠的持續化以及相繼啟動的兩輪補貼下調政策，產業投資冷熱不均情況凸顯，企業經營狀況惡化;隨著光伏電站接入規模的不斷擴大，電網安全穩定運營的壓力也逐漸顯現;同時較低的行業技術門檻，在吸引了多元化的社會投資，激發市場活力同時，也在一定程度上擾亂了市場秩序。具體分析而言，行業主要存在幾個方面問題：

1.電力供需形勢的變化給各類專項規劃之間的有序銜接帶來挑戰。表現在光伏等專項新能源規劃和電網規劃銜接性有待進一步提高。近階段，中西部部分地區限電嚴重，隨著電力供需形勢持續放緩和傳統能源直接交易放開，西部以及特高壓交直流落點區域的限電風險會加大，一方面西部各省燃煤火電可以利用成本優勢鎖定用戶搶發多發，進一步增加了可再生能源的限電風險;另一方面交易規模擴大意味著跨省跨區送電規模的擴大，西部發電過剩的風險或會加快傳遞到中東部省份，中東部區域新能源限電勢頭已經初步顯現。

2.項目開發和建設秩序有待進一步完善。一是部分項目指標分配機制不透明。市場主體盲目投資項目，導致部分省市項目備案甚至併網容量遠超過國家下達的規模指標。二是併網標準不明確。如2016年6月30日後併網光伏項目電價下調，很多公司搶「630」前併網，併網標準的不一致導致了部分項目存在不按備案規模和標準建設等情況。三是電網接入管理不規範。雖然國家能源局印發了分散式電源監督管理有關規範文件，但是實際操作中各電力企業對有關流程、時間節點的要求執行不一;部分外線送出項目也在一定程度上存在了「三指定」現象。四是仍然存在一定倒賣路條的情況，變相提高了項目開發建設成本。

3.補貼拖欠問題影響行業良性發展。據國家發展改革委統計口徑顯示，目前可再生能源補貼資金缺口600億元左右。近期第六批可再生能源補貼資金陸續到賬緩解了部分企業經營現金流緊張情況，本批項目基本上在2105年1月前併網，運行后兩年甚至更久才拿到補貼;仍然還有很多項目並未進入本批補貼目錄，甚至要等下一批補貼發放才可以拿到補貼。根據調研了解到，補貼拖欠一年，相當於標杆電價下調5分錢，對企業現金流影響很大，不利於光伏發電投資良性發展，不利於高效組件、柔性支架、儲能等新技術在電站的應用。

4.市場秩序不規範，監管缺位。市場主體增加，導致光伏電站投資建設和運營中的問題不斷出現。媒體在光伏扶貧電站品質、光伏電站土地性質、光伏指標倒賣等方面都爆出過負面影響的事件或新聞。由出現的這些問題我們可以發現，光伏發電行業監管依據的法規和標準缺失，保障性收購、項目併網甚至光伏扶貧等政策缺少配套文件;監管責任不清晰，監管執法主題不明確，能源監管機構和地方行業主管部門聯動機制沒有完全建立。2016年12398能源監管投訴舉報熱線接受的信息中，涉及光伏領域投訴舉報明顯增加。

加強監管的幾點建議

《可再生能源利用「十三五」發展規劃》《太陽能利用「十三五」發展規劃》陸續頒發，明確了未來光伏等太陽能利用產業發展的基本趨勢，並且將結合能源互聯網和電改的蓬勃興起，在光伏+儲能微網、互聯網運維、售電+合同能源管理等領域創造廣闊發展空間。下一步，政府主管部門以及監管部門要創造良好的監管環境和政策環境，推動光伏行業乃至整個電力行業轉型升級，主要建議如下：

1.加強規劃銜接以及產業政策落實情況管理。一是統籌編製國家和地方政府各級能源規劃和專項規劃，並加強規劃執行情況的監測。二是指標分配機制落實，各地指標分配公開透明，遏制企業明顯的違規炒路條等。三是加強對「領跑者」基地等國家能源局審批的重點項目后評估，比如企業是否按照中標承諾的條件建設運營，地方政府是否履行招標承諾等。

2.建立透明合理的補貼價格調整機制。補貼降價周期不在於長短，而應該給市場主體合理預期，避免搶裝情況(導致組件無論好壞都無差別短時間搶購，優質產品體現不了市場價值)。一次性大幅度集中降價不利於引導行業合理預期。建議建立合理規範的調價機制，進一步明確並公開補貼降價政策的決策依據，引導市場主體合理規劃，有序發展。如設定2016年、2017年、2018年前降幅的明確預期，設置觸發調價周期的邊界條件(「領跑者」投標均價、各省普通地面電站競價結果取值、組件市場價等)作為參考，以此來科學合理推動光伏產業逐步擺脫對補貼的依賴。

3.加強新能源(光伏)市場運行情況監管。一是加強市場成本價格變動情況監測。加強對投標價格、建設成本監測，及時上報國家能源局，作為行業政策調整的依據。二是加強保障性收購監管。重點是保障小時數執行以及保障小時數之上部分電量的交易監管。三是併網接入監管。各地能源主管部門和派出能源監管機構依據國家能源局的分散式電源監管辦法制定監管實施細則，明確接入技術標準，加強接入服務，反工程壟斷等監管。

4.出台推動優質自發自用分散式項目政策。在大規模電力市場化背景下，光伏與傳統能源競爭的最大優勢就是靈活性和貼近負荷中心，靠節省輸配電成本來提高自身的價格競爭力。建議一是加大對高比例自發自用分散式項目、貼近負荷中心的全額上網分散式項目(提前布局未來的園區或者配網內直接交易)的支持力度，針對此類項目在補貼政策、併網接入、稅收等方面都給予一定的特殊政策傾斜。推動分散式直接交易的市場機制建設。二是針對110或者35千伏以下配網，指定過網費審核標準，結合售電側改革，建立直接交易的市場模式。

5.加強發電業務許可證歸口管理。通過緊把發證關口，確保土地、環保、電網等支持性文件的規範性和完整性，確保發電運營平穩有序。