【實操學習】特色小鎮PPP項目「解惑-答疑-設計-操作」全流程管理技巧

PPP產業大講堂，連接企業資源的另一種方式

從根本上來說，特色小鎮是經濟轉型升級的新形態。例如，嘉興五個特色小鎮在2015年九個月內累計投資45.06億元，其中最高投資額是海寧皮革時尚小鎮13.56億元；而投資額度最低的是南湖基金小鎮3.52億元。進度最快是桐張毛衫時常小鎮已完成92.7%；進度最慢的是海鹽小鎮，剛完成20.7%。

特色小鎮需要以基礎設施的投入為前提，但是對一些財政比較薄弱的地區而言，大量的資金投入顯然不現實。而且，特色小鎮所需的土地撥備也很難一次性到位，對於項目的推進效率也將產生比較大的影響。因此，特色小鎮在建設過程中，投融資模式及後續的運營管理方式，都不同程度的影響了特色小鎮的建設。而融資約束是特色小鎮建設的最大障礙。

持續穩定的資金來源是特色小鎮發展的關鍵，因此合適的融資模式對於特色小鎮的發展是非常有必要的。政府和社會資本合作目前PPP模式在各級地方政府得到廣泛運用，但是投資領域絕大多數集中在綜合管廊、地下管網、自來水廠等基礎設施和公共服務領域，而PPP在特色小鎮建設方面的運用尚未得到合理的運用。本文基於PPP融資模式的相關原理，深入研究該融資模式在特色小鎮建設過程中的必要性和可行性研究，以重點解決特色小鎮建設過程中的資金來源問題。

特色小鎮應用PPP融資模式

的必要性和可行性

應用PPP融資模式的必要性

1.減輕財政壓力，開拓融資渠道

根據《住房城鄉建設部國家發展改革委財政部關於開展特色小鎮培育工作的通知》，到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅遊、商貿物流、現代製造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。目前，地方政府也在積極推出各種各樣的特色小鎮，但是政府處於兩難的境地，一方面特色小鎮必須以產業為主體，另一方面地方政府的債務壓力大，持續的財政輸出顯能不太可能。要實現特色小鎮建設投資主體的多元化，建立以政府引導，社會資本廣泛參與的融資模式，發揮財政資金的「槓桿」作用，才能夠以較少的財政資金撬動龐大的社會資金。

因此，以政府和社會資本合作為基本特徵的PPP融資模式，能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本，彌補特色小鎮資金缺口，豐富資金來源。因此，在特色小鎮建設過程中各級探索引入PPP模式，解決特色小鎮資金不足的問題。

2 .降低和分散風險

在特色小鎮建設中採用PPP模式，政府和社會資本通過相應的合同，對投資、建設過程中的相關責任進行明確劃分，這有利降低和分散風險，提高特色小鎮建設的效率和效益。

一方面，政府通過行政手段以公開招標的方式引進綜合實力較強的企業參與特色小鎮的建設，參與的企業一般具有較強的風險控制能力和雄厚的資金積累，進而提高特色小鎮建設的整體風險控制能力；

另一方面，PPP模式的初衷是在項目的開始階段就引入社會資本，這樣社會資本可以以自身先進的技術和管理經驗，對項目本身的相關風險進行甄選和識別，進而通過行之有效的手段管控風險。

另外，在特色小鎮建設的開始階段，政府可以承擔較多的項目風險，而社會資本則參與風險的管控。當特色小鎮的項目完工，社會資本參與特色小鎮的經營，承擔相應風險。

這樣政府和社會資本可以發揮自身優勢在項目的不同階段管控相應風險，降低和分散風險，提高特色小鎮建設的效率。

3 .擴大社會資本的投資領域

在特色小鎮建設中引入PPP模式，不僅有利於緩解政府財政壓力，對民營企業的發展和完善也有利，具體可以從三個方面來體現：

PPP模式可以作為特色小鎮建設的一種穩定的投資渠道，獲得經濟利益。特色小鎮建立的初衷就是為了打造一個產業平台，未來像美國的矽谷一樣形成一個產業集群，這樣社會資本可以獲得較高的預期收益。

在PPP模式下，社會資本通過投資特色小鎮，除了可以獲得直接的經濟利益，還有獲得其他衍生利益。例如參與特色小鎮的商業設施和公共服務設施的日常經營和管理，獲得較為合理的經營性收入。

在PPP模式下，社會資本參與特色小鎮建設，可以提高特色小鎮的建設效率，提高政府資本的投資效率，拉動區域的經濟發展和投資需求，有助於提升整個社會的資本投資回報率，還有吸引更多的人才參與到區域的經濟建設中去。

應用PPP融資模式的可行性

1.良好的運作基礎

PPP模式的核心在於政府和社會資本的優勢合作，實現雙方「共贏」的合作目標。PPP模式在經過多年發展，積累了許多寶貴的經驗。從90年代至今，PPP模式的在各個領域得到了廣泛運用。去年自發改委和財政部對於PPP項目，搭建PPP項目的推介平台以來，的PPP項目規模已達13.77億元。地方政府的持續財政壓力驅動下，PPP項目的融資功能對於緩解地方的債務壓力比較明顯，深得各級政府的推崇。

2.有利的政策導向

特色小鎮作為一個按照創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，融合產業、文化、旅遊、社區功能於一體的產業平台。中央和各級政府都不遺餘力的給予政策支持。

◆住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部（簡稱「三部委」）聯合發出《關於開展特色小城鎮培育工作的通知》[2016]147號，提出即日起在全國範圍內開展特色小鎮培育工作。

◆浙江省政府出台《關於加快特色小鎮規劃建設的指導意見》》（浙政發〔2015〕8號），明確了特色小鎮規劃建設的總體要求、創建程序、政策措施、組織領導等內容。

◆天津市政府辦公廳近日發布《天津市特色小鎮規劃建設工作推動方案》。根據該《方案》，到2020年，天津市將創建10個市級實力小鎮、20個市級特色小鎮。

◆在2015年底，江蘇提出計劃通過「十三五」的努力，打造100個左右特色小鎮。目前除了南京已率先進行試點建設，揚州、泰州、宿遷等市也在積極探索中。

◆廣州目前已編製了《關於加快特色小鎮規劃建設的實施意見》，計劃先期創建30個市級特色小鎮，為其提供用地扶持、資金扶持、產業扶持和人才支持。

◆《福建省人民政府關於開展特色小鎮規劃建設的指導意見》明確在未來3—5年的培育創建，建成一批產業特色鮮明、體制機制靈活、人文氣息濃厚、創業創新活力迸發、生態環境優美、多種功能融合的特色小鎮。這一系列的政策為特色小鎮建設廣泛運用PPP融資模式提供了政策支持。

3. 穩定的投資回報

特色小鎮的建設能否吸引到民間資本的參與，其中的關鍵在於特色小鎮項目的盈利空間和回報機制的設置，能否匹配社會資本的預期收報率。只有當特色小鎮的投資收益大於社會資本的投資成本時，PPP融資模式才能真正的落地。

事實上，PPP融資模式下，社會資本參與特色小鎮的建設還是有利可圖的。

首先，從特色小鎮設立的目的方面來看，特色小鎮不同於一般意義上的政府公益性項目，它是一個融合產業、文化、旅遊、社區功能於一體的產業平台。因此，定位準確、運作科學、機制合理的特色小鎮，它未來產生的價值，是完全可以滿足社會資本的投資回報。

其次，在政府為了吸引社會資本參與特色小鎮的建設，會從多方面落實相關政策，提供優惠條件，包括從多方面，解決好社會資本的投資回報問題。例如：政府從土地、稅收、銀行信貸支持以及財政政策方面等。

特色小鎮PPP模式，是以特色小鎮項目為合作載體，讓實力較強的企業參與到項目建設中，從而實現政府建設特色小鎮的目的，與此同時為社會資本帶來一定的投資回報率。通過這種合作過程，確保特色小鎮建設效率和質量的前提下，適當滿足社會資本的投資營利要求。

採用PPP模式的特色小鎮項目也可以理解是一種特許經營項目，特色小鎮的財產權歸政府所有，政府只是將特色小鎮項目的建設、經營和維護交給社會資本；

特色小鎮的PPP模式下，政府和社會資本之間屬於長期合作，其最終的目的在於提高特色小鎮的長期效益。由於特色小鎮項目回報的長期性，其成功的關鍵在於項目的存續期內政府和社會資本如何能夠保持穩定、良好的合作關係。

PPP模式的初衷便是一種利益共享，風險共擔的機制。所謂利益共享是指政府和社會資本在共享特色小鎮的社會成果之外，也可以使社會資本獲得比較好的經濟收益。但是這種投資收報絕對不是超額利潤，否則從根本上難以做到利益共享。利益與風險的匹配性，在項目雙方共享利益的同時承擔相應風險是必須具備的。

基於上文所述PPP模式可行性和必要性，結合PPP的自身特徵，現提出特色小鎮建設PPP模式的交易架構。重點是社會資本就特色小鎮項目應成立項目公司，由項目公司負責對項目進行融資，這其中包括融資金額和目標、融資結構、確定項目資金的結構，並簽署相關協議。

對特色小鎮運用PPP

模式的政策建議

完善人才引進政策

為了吸引社會資本投資，政府應制定相關適合PPP融資項目發展的政策，並以政府的角度制定相關文件來保持政策的穩定性。如要明確社會資本在特色小鎮PPP融資項目中的合法地位和利益。為了配合特色小鎮PPP融資項目的順利實施，政府還應利用其自身優勢培養和引進一批熟悉PPP項目和投融資結構的專業性人才。當然也應該為特色小鎮後續的經營和發展儲備一批專業對口的人才。

提供稅收優惠政策

社會資本參與到特色小鎮PPP融資項目時，政府應加大政策引導，如可以在PPP項目實施的各個階段給予一定的稅收減免政策，以達到降低社會資本的投資成本。如在建設階段，政府可以採取免征和少徵稅費的稅收減免政策。在運營環節，對於特色小鎮的租金稅收方面可以免征房產稅和營業稅。雖然這樣對於政府來說，損失到一部分的財政收入，但是未來特色小鎮的一些衍生性產業會對政府的稅收產生一定的補充。

專業的金融支持政策

政府對於特色小鎮PPP項目提供金融支持時，不僅要出台相應的金融政策，還需要建立符合特色小鎮PPP項目的金融體系，最直接有效的手段是擴大商業銀行的貸款力度。還有一種比較極端的手段是通過政府財政收入對於社會資本的貸款利息進行補貼，減輕社會資本的利息負擔，吸引民營資本參與。同時，政策還可以利用其行政手段和影響力，大力在各個金融機構宣傳特色小鎮PPP項目。在資本市場里，直接發行一些特色小鎮PPP項目的項目收益債。還有一些比較流行的融資方式適合特色小鎮PPP項目，因為特色小鎮PPP項目目前不會產生收益，但是特色小鎮未來會產生穩定的現金流，這樣就可以通過資產證券化來進行特色小鎮PPP項目的融資。

目前，各級地方政府響應中央號召，利用自身文化或產業特色，推出了一批特色小鎮。但是考慮到地方政府的財政能力，未來資金約束仍然是特色小鎮建設的最大瓶頸，而引入PPP模式是解決資金問題的最佳選擇。通過PPP模式可以廣泛吸收社會資本，既可減輕政府負擔，還可以拓寬融資渠道，實現政府和社會資本實現利益共享和風險共擔。無論是從理論還是從政策導向上來看，特色小鎮採用PPP模式都及具可行性。因此，特色小鎮採用PPP模式運作，一方面能夠讓特色小鎮PPP項目獲得較為充足的社會資金，以緩解政府的財政壓力。另一方面，利用民營企業的先進的管理手段和技術能夠使特色小鎮的未來經營，更加優質高效。目前，PPP模式在特色小鎮建設中尚未得到廣泛的應用，要大力發展該類模式在特色小鎮中的應用，就需要政府從政策、法律、稅收和金融等方面提供更多的支持，才能進一步推動特色小鎮的建設。

問：何為沒有入庫的項目？

答：沒有納入財政部PPP綜合信息平台、發改委推薦PPP項目庫及各省及地級市PPP項目庫的PPP項目。

換而言之，就是少有知道的尚未申報並推廣的PPP項目。凡是入庫時間較長，甚至已經開始採購的PPP項目,基本上沒有機會承接了。

問：為什麼沒有入庫的PPP項目才是靠譜的PPP項目？

答：因為入庫的PPP項目通常不靠譜，理由：

其一是先天不足。

入庫時間長、遲遲沒有啟動採購的項目，經過無數社會資本洽談和篩選，仍然無法落地，說明存在重大的先天不足。正如路邊的李子，即使且看上去一個個都熟透了，八成是苦的。PPP項目那麼多，為什麼要把時間和精力浪費在先天不足的項目上呢？

其二是明花有主。

已經開始採購的PPP項目，大多數情況下都有了意向社會資本。PPP項目動輒數十億，絕對是當地政府的心頭肉。

如果沒有一個或幾個有實力的意中人，誰敢啟動採購程序？

採購標準設得太低，萬一中選的是歪瓜裂棗怎麼辦？

採購標準設得太高，沒有來投標，又浪費幾個月，哪個領導願意等。

專業點說，政府在採購前進行了市場測試。通俗點說，PPP結婚的前提是已經談了一段時間戀愛，碰撞出了火花。你冒然去投標，你就是「小三」。雖然有「小三」成功上位的例子，但不能作為常態。上位的「小三」日子過的多半也不會好，人們的「口水」都會讓你喘不過氣來。

其三是來不及準備。

已經開始採購的PPP項目，當你拿到項目詳細情況時，多半離開提交投標文件只剩下20天了。你熟悉完文件，內部討論好，做好內部立項手續，至少也得5天。你準備投標文件，至少也得5天吧。可是，剩下的10天內：

你來得及和金融機構談去融資並簽訂融資協議嗎？

沒有簽好融資協議，你知道以後金融機構需要哪些融資增信條件並把它寫入投標文件嗎？

增信條件不寫入PPP投標文件，你能指望中標后政府願意為你推翻PPP招投標文件嗎？

沒有金融機構融資，靠你的資金實力能夠完成PPP項目嗎？

絕大多數金融機構還沒搞明白怎樣為PPP項目融資。即使能做PPP融資的金融機構，目前也沒有PPP融資標準產品，PPP融資合作也要報到總部審批，總之，拿到了招標文件，你就來不及投標了。當然，也有個別高手可以打通這些環節，但你不在其中。

問：都入庫12萬億了，沒有入庫PPP項目還有那麼多嗎？

答：當然多。以2014年全國地方一般預算支出12.8萬億為基準，全部PPP項目投資總額在20萬億以上。PPP空間還在很大。何況，已入庫PPP項目相當多甚至以一半以上不靠譜，可以騰出不少空間。

因此，只有沒有入庫的PPP項目，才是靠譜的PPP項目，才是你洽談和開拓的出發點。

問：何為投資額適當的PPP項目？

答：PPP項目總投資不宜過小，也不能過大，政府有一定的財政補貼能力。

問：何為PPP項目總投資不宜過小？

答：總投資不宜小於2億元。

問：何為PPP項目總投資不能過大？

答：項目總投資一般不能超過當地一年一般預算支出的80%。

問：何為政府有一定的財政補貼能力？

答：當地一年財政預算收入不低於10億元，最好為百強縣市或地級市。

問：為什麼投資額適當的PPP項目才是靠譜是PPP項目？

答：因為投資額不適當的PPP項目不靠譜，理由：

一、總投資小於2億元的PPP項目不經濟。

PPP項目申報、內部評審及融資程序比較複雜，交易成本不低。PPP項目申報核心是"一方案兩報告"，一個有經驗的諮詢團隊的諮詢費不低於30萬元。PPP項目內部評審需要詳細的財務測算和稅收籌劃，才能寫出靠譜的投資建議書（或者內部可研報告）。

比如一個項目我們請知名會計所稅務籌劃，諮詢分包費就付了20萬元。目前市場上一些沒算清楚就野蠻承接PPP的企業不在討論之列。更主要的是，金融機構因為同樣工作量但效益低微而不願承接該類小PPP項目。

二、總投資超過當地一年一般預算支出的80%的項目難以申報PPP。

目前PPP項目主要靠政府補貼。不考慮使用者付費收入，一個地方能夠做多少投資額的PPP項目呢？

依據《PPP項目財政承受能力論證指引》第25條,「每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%。」

而目前市場上PPP項目投資回報率在5%-7%之間，取6%，則該地PPP項目投資總額最大值為一般公共預算支出*10%/6%。該地至少得做兩個PPP項目，單個PPP項目投資最大值為一般公共預算支出的80%。

單個PPP項目投資最大值超過一般公共預算支出的80%，則難以通過財政承受能力論證，也就難以申請成為PPP項目了。

三、金融機構不相信窮地方政府有能力足額及時付款。

什麼是窮地方政府？

一般一年財政預算收入低於10億元的地方政府，多半是吃財政飯，金融機構通常將其列入不融資名單。

當然，年財政預算收入高於10億元的地方政府也未必一定能夠融資，金融機構還看包括其信用、項目、交易結構在內的許多條件，沒有統一標準。需要具體項目具體分析。

通常而言，全國百強縣市是容易融資的，地級市(年百億預算收入以上)也是容易融資的。金融機構嫌窮愛富，自古如此。

可見，只有投資額適當的PPP項目，才是靠譜的PPP項目，才是你洽談和開拓的重點。

工程含量高的PPP項目

問：何為工程含量？

答：建安工程費佔項目總投資的比例。

問：何為工程含量高的PPP項目？

答：建安工程費佔項目總投資60%以上的PPP項目。

問：為什麼是60%以上呢？

答：這是一個經驗數據。根據對長三角地區近來五個落地PPP項目的統計，工程含量在60%-90%之間。

問：為什麼工程含量高的PPP項目才是靠譜的PPP項目呢？

答：因為工程是社會資本的最可靠最主要的利潤來源。PPP社會資本一共有三塊利潤來源：

一、利差。指政府方支付的投資回報率減去社會資本綜合投融資成本和中間稅費后剩餘的部分；

二、價差。指PPP項目中建安工程所含的利潤率；

三、經營差。是指社會資本實際獲得的使用者付費收入與其在投標時承諾的使用者付費收入的差額。

在目前PPP項目中，經營差佔比小且可能為負值，不為社會資本所看重；利差儘管為社會資本中資金方所看重，但隨著競爭加劇和政府對融資成本的深入了解，今年以來，利差超過0.5%的PPP項目越來越少，我們經手PPP項目中，還出現了負利差。所以價差成了社會資本最可靠和最主要的利潤來源。

因此，只有工程含量高的PPP項目，才是靠譜的PPP項目，才是你洽談和開拓的關鍵。

問：何為主動發起的PPP項目？

答：由社會資本以項目建議書的方式向政府財政部門推薦的PPP項目。按照財金〔2014〕113號文第六條規定，PPP項目可由政府發起，也可以由社會資本發起。

問：為什麼社會資本主動發起的PPP項目才是靠譜的PPP項目呢？

答：政府發起的PPP項目往往對社會資本來說不靠譜，理由：

一、政府習慣。

政府過去一慣比較強勢，不會主動按照平等協商精神考慮PPP項目特點和需求。在PPP項目中，項目包括什麼、不包括什麼，應該如何做，時間如何安排等，都對項目成功影響至關重要。政府發起時，一旦領導拍板了，要改動很難。

二、漠視需求。

政府發起PPP的主要需求是合規和及時開工，但對於社會資本關注的回報機制、現金流的可靠性和持續性、融資增信措施、合理降低稅費等等，往往不會考慮。

比如，許多PPP項目規定資產為項目公司所有並套BT支付方式，八年運營期內，前三年政府可用性付費比例均為30%；后五年則均為2%。這樣做的後果是什麼呢？

假設該項目運營期內本來每年收入為10000萬元（採取等額本息支付服務費即可），成本是9000萬元；本來稅前利潤合計8000萬元；所得稅合計2000萬元。

這樣處理的所得稅合計將是11250萬元（前三年每年收入24000萬元，成本為9000萬元，每年盈利15000萬元，所得稅3750萬元；后五年每年收入1600萬元，成本還是9000萬元，每年虧損6400萬元，不交所得稅），多繳所得稅9250萬元，本來賺8000萬的項目虧損1250萬。

三、諮詢不力。

儘管政府會請PPP諮詢機構，但他們很少專門為社會資本提供全面服務的，對於財稅精算、投融資構架不深入，往往不符合社會資本的需求。比如，他們要求社會資本自己出90%資本金，但幾乎所有央企內部規定即使出資也不得過資本金20%。更何況，部分機構會幹活的通常是領導，在幹活的要麼是新招大學生、要麼是毫無經驗的地方掛靠人員。

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