首批最高法行政審判十大典型案例評析（一）

案例1：林建國訴濟南市住房保障和房產管理局房屋行政管理案

（一）基本案情

濟南市退休工人林建國肢體重度殘疾，行走存在嚴重障礙。2007年9月，其向濟南市住房保障和房產管理局（以下簡稱市房管局）提出廉租房實物配租申請，通過搖號取得了該市槐蔭區世紀中華城一套廉租房，簽訂了租賃合同。2010年5月，市房管局接他人實名舉報后調查認定其存在取得廉租房后連續六個月未實際居住等情形。林建國主張因其肢體二級殘疾，該住房位置偏遠、地處山坡、交通不便，故居住不久后即搬出。同年7月13日，市房管局收回該房，並於同年9月給其辦理了廉租房租金補貼。林建國又於2011年重新申請並取得廉租房實物配租資格，后以房源不適合自己居住為由放棄搖號選房。2011年4月，林建國將市房管局訴至法院，請求依法確認該局取消其實物配租資格的行政行為違法，判令該局賠償其退房次日起至重新取得實物配租房之日止的相應租金損失。

（二）裁判結果

濟南市市中區人民法院一審認為，根據《濟南市城市低收入家庭廉租住房管理辦法》有關規定，房產行政主管部門應在作出取消當事人實物配租資格的書面處理決定生效情況下才能收回房屋。本案中，市房管局未作出書面處理決定而直接收回，造成林建國該次廉租住房實物配租資格被取消，影響其相關權利。遂判決確認市房管局收回房屋、取消林建國實物配租資格的行為違法，由該局按廉租房租金標準賠償林建國從2010年7月13日次日起至2010年8月31日的租房損失，駁回林建國其他訴訟請求。雙方當事人均提出上訴。

濟南市中級人民法院二審認為，林建國存在連續六個月以上未實際居住情形，且在退房證明上簽字履行了手續，市房管局依照有關規定取消其實物配租資格並收回廉租房的行為並無不當。同時，城市低收入家庭只能在租金補貼、實物配租等保障方式中享受一種，林建國已在當年9月取得租金補貼保障待遇，市房管局取消其實物配租資格結果正確，未作書面決定屬程序瑕疵。遂撤銷一審判決，改判駁回林建國的訴訟請求。

最高人民法院提審本案后，賀小榮庭長親自擔任審判長於2016年4月赴當地開庭審理並主持調解，市房管局局長到庭參加訴訟。雙方當事人本著互諒互讓原則達成協議，林建國獲得按新政策調配的公租房及救助金7萬元。本案最終通過行政調解書方式結案。

（三）學理評析：

最高人民法院選擇這個案件作為行政審判十大典型案例之首，著重考慮的是這樣幾點：踐行司法為民，體現對殘疾人的權益保障；是新《行政訴訟法》施行之後首次以行政調解書方式結案；是最高院首次到基層法院開庭審理殘疾人權益案件；行政機關負責人積極出庭應訴。但是，這些並非本案系爭中最關鍵的法律問題，而是更多地體現了對政治效果和社會效果的考量，真正的核心問題是：被告在未作出書面處理決定但又通過其他方式實際上讓原告知情的情況下，取消了原告的廉租房實物配租資格，這到底屬於何種性質的行為？一審認為是程序違法，二審認為是程序瑕疵，做出了截然相反的判決。我們認為，將這種情況界定為新《行政訴訟法》第74條第（二）項規定的「行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的」情況，應該更加準確。按照該條規定，依法應當將被訴行政行為確認違法，即承認被訴行為有存續的效力，同時責令被告採取一定的補救措施，比如為原告提供新的公租房和其他必要救助。實際上，本案最終以調解方式結案的實質內容，通過上述判決的方式也是可以實現的。當然，調解的結案方式反映了最高審判機關對類似案件的導向和新《行政訴訟法》實施背景下的司法理念。（政法大學法治政府研究院副教授 林鴻潮）

案例2：廣州德發房產建設有限公司訴廣州市地方稅務局第一稽查局稅務處理決定案

(一)基本案情

2005年1月，廣州德發房產建設有限公司（以下簡稱德發公司）委託拍賣行將其自有的位於廣州市人民中路555號「美國銀行中心」的房產拍賣后，按1.38255億元的拍賣成交價格，向稅務部門繳付了營業稅6912750元及堤圍防護費124429.5元，並取得了相應的完稅憑證。2006年間，廣州市地方稅務局第一稽查局（以下簡稱廣州稅稽一局）在檢查德發公司2004年至2005年地方稅費的繳納情況時，認為德發公司的上述房產拍賣成交單價格2300元/㎡，不及市場價的一半，價格嚴重偏低，遂於2009 年9月，作出穗地稅稽一處〔2009〕66號稅務處理決定，核定德發公司委託拍賣的上述房產的交易價格為311678775元，並以311678775元為標準核定應繳納營業稅及堤圍防護費，決定追繳德發公司未繳納的營業稅8671188.75元，加收營業稅滯納金2805129.56元；決定追繳堤圍防護費156081.40元，加收滯納金堤圍防護費48619.36元。德發公司不服該決定，提起行政訴訟。

（二）裁判結果

本案一審判決駁回德發公司訴訟請求；二審維持一審判決，駁回德發公司上訴。再審判決撤銷一、二審判決，並撤銷被訴處理決定中加收營業稅滯納金和堤圍防護費滯納金的部分。

最高人民法院再審認為：1.不違反法律原則和精神的行政慣例應當予以尊重。廣州稅稽一局在查處涉嫌稅務違法行為時，依據稅收征管法第三十五條規定核定納稅義務人的應納稅額是其職權的內在要求和必要延伸，符合稅務稽查的業務特點和執法規律，符合《國家稅務總局關於稽查局職責問題的通知》關於稅務局和稽查局的職權範圍劃分的精神，不構成超越職權。2.稅務機關確定應納稅額時，應當尊重市場行為形成的市場價格；其基於國家稅收利益的考慮否定拍賣價格作為計稅價格時，行使稅收征管法第三十五條第一款第六項應納稅額核定權時，應當受到嚴格限制。納稅義務人以拍賣不動產的拍賣價格作為計稅依據依法納稅後，在該拍賣行為未被有權機關依法認定為無效或者認定存在違反拍賣法的行為並影響拍賣價格的情況下，稅務機關原則上不能根據稅收征管法第三十五條第一款第六項的規定行使應納稅額核定權，但如果拍賣行為中存在影響充分競價的因素導致拍賣價格過低，如本案中的一人競拍時，稅務機關基於國家稅收利益的考慮，有權行使應納稅額核定權。3.沒有法律、法規和規章的規定，行政機關不得作出影響行政相對人合法權益或者增加行政相對人義務的決定。稅務機關根據稅收征管法第三十五條第一款第六項的規定行使應納稅額核定權，應當受到稅收征管法第五十二條關於追繳稅款和滯納金的條件和期限的限制；因不能歸責於納稅義務人的原因時，新確定的應納稅額，繳納義務應當自核定之日發生，徵收該應納稅額確定之前的稅收滯納金沒有法律依據。

（三）學理評析：

本案裁判的難點：一是認定稅務機關在查處涉嫌稅務違法行為時是否具有核定應納稅額的職權；二是認定稅務機關行使該職權的條件和時機是否合法，這涉及到司法權和行政權之間的界限這個棘手的傳統難題。至於最後撤銷被告加處滯納金決定的判決，其判斷過程並不複雜。對於兩個裁判難點，最高人民法院的立場頗具趣味。對於第一個問題，法院採取了相對消極的立場，將問題轉化成在司法審查中如何看待行政慣例，並明確了尊重行政慣例的條件，那就是不違反法律原則和精神且符合具體執法規律和特點，並體現出在這個重要問題上樹立先例的意圖。對於第二個問題，法院則表現得十分能動，儘管法院認同了稅務機關在本案中的判斷，卻藉此界定了稅務機關行使應納稅額核定權的具體條件，甚至上升到釐清特定領域行政機關職權和市場主體自治之間界限的高度，多少顯得有些「野心勃勃」。（政法大學法治政府研究院副教授 林鴻潮）

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