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「國家級海洋公園」的實踐探討

■楊德進
國家級海洋公園,也稱國家海洋公園,是海洋特別保護區的重要類型,旨在保護海洋獨特的自然和人文生態環境,並為國民海洋意識教育、休閒遊憩、學術研究和生態體驗提供良好的空間場所。自2011年國家海洋局公布首批國家級海洋公園以來,已先後批准建立了48個國家級海洋公園。國家級海洋公園正逐漸成為濱海旅遊業發展的重要載體。

海洋生態保護與旅遊開發實現有序結合、協調發展,不但是國家海洋公園設立的主要宗旨,也是海洋生態文明和海洋經濟可持續發展內涵的最佳詮釋。


由於國家海洋公園建設和管理與國外相比起步較晚,理論和實踐兩個層面的探索都存在不足。基於此,借鑒國外海洋公園發展已有經驗,探討海洋公園生態保護與旅遊開發兼顧的發展模式和路徑,具有重要的現實意義。


美國、澳大利亞、加拿大等率先開展國家海洋公園管理方面的研究與實踐,日本、韓國及東南亞各國也相繼加入,形成了諸多成果和寶貴經驗。體現保護區和公園的雙重屬性,保護脆弱的海洋生態環境和生物多樣性,但不排斥遊憩、科研、教育等合理的旅遊資源利用模式已得到世界沿海各國的普遍認同。


澳大利亞在全球擁有最為龐大的海洋公園(保護區)系統,1937年便在昆士蘭格林島設立了第一個國家公園。該國政府認為,國家海洋公園應該是一個多用途園區,在保護海洋生物多樣性的同時兼顧國民娛樂與休閑活動。大堡礁國家海洋公園在有效保護海洋生態基礎上,每年吸引國內外超過1400萬的遊客並帶來大量的旅遊收入,產生了巨大的綜合效益。美國在1953年建成北卡羅萊納州一處國家海洋公園(海濱公園),國家公園局認為設立國家海洋公園是為了滿足國民遊憩和公眾利益的需要,並保護全美遺留下來的海岸環境及原生態特徵。在不影響國家公園保護目標的前提下,美國政府通過旅遊開發帶動社會經濟發展,每年產生了百億美元的經濟效益,濱海旅遊業已成為僅次于海洋運輸業的第二大海洋支柱產業。國外海洋公園在平衡旅遊開發與生態保護關係方面取得的實踐成果,也為國家海洋公園建設提供了值得借鑒的經驗。


一是突出國家海洋公園的公益性和公共性特徵。世界自然保護聯盟指出,國家公園包括國家海洋公園,應建立相應的門票制度,以低廉門票或免門票來降低國民接受環境和文化教育的門檻,體現出自然文化遺產資源的公共性和公益性。美國國家海洋公園生態保護的資金主要來自政府撥款、特許經營、社會捐贈等渠道,定期與公益機構和組織舉辦一系列的免費活動或項目,讓遊客參與其中並提高其生態保護的意識和能力。國家海洋公園需盡一切可能,為國民在環境上、文化上、精神上提供高度相容的場所,為國民開展學術研究、科普教育、娛樂遊憩、心靈放鬆等生態旅遊活動創造良好的氛圍,為公眾和社會參與國家海洋公園的發展決策、經營管理、開發建設等事務賦予更多的機會。


二是強化國家海洋公園的制度保障和規劃先行意識。自從世界上第一個國家公園黃石國家公園於1872年在美國懷俄明州誕生至今,美國國家公園系統及制度所產生的良好效應令世人矚目。美國國家海洋公園建設的有效性來源於完善的制度保障。1919年成立的美國國家公園管理局已有百年歷史,主要負責管理包含國家海洋公園在內的400多處自然和文化遺產,形成了以「國家公園管理局—地方辦公室—基層管理機構」為主線的相對獨立的垂直管理體系。從《黃石公園法案》到《國家公園管理局組織法案》,美國對國家公園體系的保護與利用形成了大量的立法和行政規定,其詳細程度達到了操作層面,國會不僅針對國家公園體系整體立法,還針對各個國家公園分別立法。另外,美國國家公園管理局還非常重視規劃先行的管理方針,在規劃之初,就依照資源的性質、等級及生態系統的脆弱程度,將國家公園劃分為生態保護區、歷史文化區、特殊景觀區、一般控制區和遊憩區等,進行分類管控。


三是管控國家海洋公園的旅遊活動範圍與強度。世界各國的國家海洋公園管理機構都紛紛採取了旅遊活動範圍與開發強度管控的手段,其目的是將旅遊對海洋生態環境的影響和威脅控制在可承受的範圍之內。雖然各個國家及地區對國家海洋公園的功能區劃名稱不盡相同,但可以看出准許遊客進入的範圍和旅遊可開發的區域都非常清晰。一般的國家海洋公園會將旅遊開發範圍劃定到核心區和緩衝區以外,並要求在國家海洋公園內只能進行低密度、小規模、分散性的適度旅遊開發。功能分區最複雜的是澳大利亞大堡礁國家海洋公園,按照海洋生態保護和旅遊開發的不同要求,細化了8個不同類型的管控區域,對每個區域的生態保護價值、功能、等級和措施,以及旅遊開發的規模、內容、強度和要求,都進行了詳細設計。這種功能分區的管控手段,明確了生態保護與旅遊開發之間的界限、範圍和強度,從而有效地減少了兩者之間的衝突和矛盾。


四是開發國家海洋公園的生態型旅遊產品。生態旅遊作為協調國家海洋公園保護和開發的有效方式日益受到各國政府及學界廣泛關注。國家海洋公園是開展生態旅遊的最佳目的地,能夠為關心生態保護、追求回歸自然,並希望獲得海洋生態知識和文化風情體驗的旅遊者們,提供一個理想的場所。國家海洋公園開展生態旅遊的目標是依託海洋良好的自然生態環境和獨特的人文生態系統,採取生態友好開發方式,開展生態體驗、生態教育、生態認知、生態運動等活動,使遊客獲得身心愉悅的感受。國際上國家海洋公園生態旅遊較為常見的產品主要有水徑旅遊、觀鳥觀鯨、戶外露營、潛水科考、現場教學、漁村休閑等,這些產品和項目的核心價值在於突出教育功能並降低旅遊對環境的負面影響。另外,生態旅遊已成為21世紀世界旅遊產品發展的主流,具有良好的發展前景和潛力,也能有效提升國家海洋公園的社會經濟效益。


五是在國家海洋公園倡導負責任的旅遊方式。負責任旅遊自2002年起得到了世界各國的倡導,《旅遊目的地負責任旅遊的開普敦宣言》指出,旅遊目的地政府和相關利益者應共同致力於減少旅遊活動對當地經濟、社會、環境和文化的負面影響,積極為維護自然和文化多樣性採取有效行動。這種減少對社會、環境負面影響並營造正面影響的旅遊方式也很快得到了諸多國家海洋公園管理者的重視,他們在經營管理過程中不斷倡導旅遊者對自己的旅遊行為負責,倡導旅遊開發者對項目實施和經營負責,從而規避不負責的旅遊活動對國家海洋公園造成資源過度開發、生態環境惡化、地域文化衰退、遊客與社區居民關係緊張等負面影響。加拿大蘇必利爾國家海洋公園近年來在發展負責任旅遊方面成效顯著,他們將保護生態系統作為關鍵要素,號召外來旅遊者和當地社區居民共同參與保護活動,通過發起公益環保旅行活動、消費生態型旅遊產品、購買綠色旅遊商品、選擇負責任旅遊企業等促進國家海洋公園可持續發展。


六是在國家海洋公園踐行包容性旅遊增長模式。2003年,世界銀行和亞洲開發銀行提出了包容性增長概念,而包容性旅遊增長模式則是包容性增長理念的產業應用和具體實踐。保護生態環境、加強產業融合、擴大旅遊需求、促進旅遊扶貧、優化旅遊利益分配機制、提高旅遊公共服務水平是包容性旅遊增長的立足點,其目標是為各相關利益主體創造平等參與旅遊機會並公平分享旅遊發展所帶來的綜合效益,進而推動地區經濟、社會、生態、文化和諧發展。國家海洋公園踐行包容性旅遊增長模式,能夠為處理生態保護與旅遊開發矛盾提供更為廣闊的路徑。從國外國家海洋公園的實踐中不難看出,他們大多以政府政策為保障,通過增強弱勢群體話語權和鼓勵社會力量參與旅遊發展,讓更多的當地居民獲得均等就業的機會,實現旅遊經濟成果的相對公平分配,最終在國家海洋公園營造出良好的人文生態環境。這種國家海洋公園健康的人文生態環境一旦形成,將會極大地緩解旅遊開發與生態保護之間的衝突。


七是對國家海洋公園進行實時環境監測與分析。開展動態環境監測和分析評估是世界上眾多國家海洋公園建設的一項必備工作。美國國家公園管理局長期聘請大量科學家,運用現代科學技術和數據採集系統開展實時的環境監測、分析和評估,以此為國家海洋公園各級決策者提供資源利用、生態修復、旅遊管理、空間管制、規劃調整的科學依據。在國家海洋公園建設生態觀測站,通過對海洋資源、環境以及開發利用狀況進行實時調查研究和監測分析,不但可以系統地積累國家海洋公園成立前後的資料,也能對國家海洋公園旅遊開發和生態保護效果作出科學判斷。美國鱈魚岬國家海洋公園在建設之初就成立了專門部門並啟動了環境監測與分析計劃,該計劃採用了一種基於海洋生態系統完整性數據收集和分析方案,與國家科研機構和政府部門長期合作,形成了一系列供管理決策的成果,在保障旅遊開發和生態保護的效果方面做出了示範。


綜上所述,國家海洋公園的旅遊開發和生態保護協調已作為一個國際性熱點話題,在全球範圍內引起了無數學者、管理者和相關機構的普遍重視,無論是從理論層面探討還是從實踐層面探索,都取得了豐碩的成果。針對國家海洋公園建設起步晚速度快、對象複雜、研究缺乏、經驗不足等基本國情,需要廣泛借鑒國外先進理念和模式,重點在突出公益性和公共性特徵、強化制度保障和規劃先行意識、管控旅遊活動範圍與強度、開發生態型旅遊產品、倡導負責任的旅遊方式、踐行包容性旅遊增長模式、開展實時環境監測與分析等方面做出努力,以此為基礎不斷探索具有特色的國家海洋公園建設之路。

文章來源:海洋報

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