【亞洲城市】孟買大都市區域——現狀和未來發展的挑戰 | 上海城市規劃

本文歸納了5個對孟買大都市區域發展有重大影響的問題——城市管治難度大、人口密度過高、行政體系繁複、就業與經濟亟待提升和貧民窟問題，闡明了第3版大都市區域規劃關注的城市擴張、開發建設新中心、郊區發展中心、環境保護計劃、住房和區域信息系統6方面舉措，並進一步分析了未來發展面臨的主要挑戰。

1.1 孟買市

孟買市人口1 240萬，面積438 km²，城市面積中有1/4是國家公園（自然森林），兩邊分別臨阿拉伯海和塞恩河。國家公園以外的城市人口密度達到35 000人/km²。因受地理因素限制，城市範圍的橫向發展沒有空間，向內陸擴展是必然趨勢。孟買與周邊和內陸的聯繫主要通過南北向的鐵路，這些鐵路線十分繁忙，孟買城市外圍沿著南北向鐵路擴展的格局由此形成，也造成這些鐵路沿線的混亂髮展。

1.2 孟買大都市區域的建立

政府由此決定加強對孟買市影響區域的城市化管理，同時計劃建立東西向的、進一步連接內陸城市的交通通道。1966年《馬哈拉施特拉邦區域和城鎮規劃法案》獲得通過，為孟買周邊廣大區域的城鎮發展提供了法律依據。依據這一法案，孟買所影響到的範圍得以確立，並被定名為孟買大都市區域。

孟買大都市區域及主要城市示意圖

1.3 孟買大都市區域概況

孟買大都市區域由孟買市和周邊日常通勤可達範圍的城鎮化地區組成，總面積4 312 km²，該範圍內包括17個市和1 030個村。這17個城市的面積總和占孟買大都市區域總面積的32%，但承載了整個區域91%的人口。這些城市的行政管理模式分兩類，8個規模較大的城市採用地方聯合機構模式，9個較小規模的城市採用市政議會模式。區域內還擁有豐富的自然資源，具有生態多樣性。

1.4 孟買大都市區域的法律框架

印度是聯邦制國家。根據印度憲法，城市開發和住宅供應都是邦政府的管理職責，每個邦都有各自的關於城鎮規劃的法規。孟買大都市區域建立后，1970年出台了第一個區域規劃，1975年成立了孟買大都市區域發展局實施這個區域規劃并行使其他相關職能。2009年成立孟買規劃委員會，在孟買大都市區域發展局的協助下開始籌備第三輪孟買大都市區域空間規劃。2016年9月，第三輪孟買大都市區域空間規劃的草案向公眾公示和徵求意見。

2.1 孟買大都市區域前兩輪區域規劃及實效

過去40多年裡，孟買大都市區實施了1970年版和1996年版區域規劃，孟買大都市區域發展局領導並執行了以下重要舉措，對區域發展產生了重要影響和成效：

（1）開發建設孟買新城；

（2）白領工作職位從過去集中於孟買南部，已經部分擴展到孟買北部和孟買新城；

（3）建成孟買北部CBD，也是孟買新的國際商務中心；

（4）通過規劃和立法程序將農產品集散市場和鋼材集散市場遷往孟買新城範圍內的規劃位置；

（5）確定區域內一系列新增的城市化範圍，對應的規劃管理部門也相繼成立，開始編製規劃和領導實施城市化建設；

（6）形成一份「工業用地選址法規」，將環境影響作為產業分類的重要指標；

（7）兩個世界銀行貸款項目已經執行。孟買城市發展項目主要關注低收入人群的住宅；孟買城市交通項目則注重提升軌道交通網路能力；

（8）劃定區域內生態敏感區，相關的保護規劃正在編製中；

（9）遺產保護協會和環境保護協會兩個區域內的獨立機構成立併發揮作用；

（10）由孟買大都市區域發展局負責，一個更加合理有效，覆蓋全域城鄉基礎設施建設的融資體系正在形成。

2.2 孟買大都市區域現狀

第一，城市管治難度大。以住宅與商業為主的建設活動已經超出了城市的法定邊界，形成大量非法建設，不僅影響交通和市政基礎設施建設，更威脅人身和財產安全。對城市擴張範圍和人口數量達標的地區進行市政建制也是當務之急，但推進這一工作遭受重重阻力，既來自那些擔心喪失政治影響力的地方自治機構，也來自不願受城市法規約束、希望避免市政稅務的普通民眾。

第二，人口密度過高。孟買大都市區域內主要城市的人口密度已達40 000人/km²，其他城市的人口密度也正在接近這一水平，而未來的保障性住房建設還會進一步加強人口密度。合理分散人口與就業機會是控制人口密度的唯一途徑。

第三，行政體系繁複。孟買大都市區域內有40個不同層級的規劃相關管理部門，如果聯邦政府與市政府的執政黨不同，城市建設推進的難度就非常大。

第四，就業率與經濟亟待提升。儘管孟買市人口占孟買大都市區域總人口的比例從1971年的75%下降到了2011年的54%，孟買市的就業崗位仍占整個區域總量的70%。孟買大都市區域經濟保持增長，但製造業增長緩慢，甚至出現衰退。非正規就業出現了明顯的增長。

第五，貧民窟與破舊建築問題。孟買大都市區域有近40%城市人口生活在貧民窟，另有20%人口生活在破損嚴重的建築物中。根據多項政令，政府必須為這些人提供住房，這給政府工作帶來很大壓力，因此，目前正在考慮將違章建築納入住房供應體系，並開始一系列的實驗性舉措和法規，試圖尋找一條既能緩解政府財政壓力，又能確保社會公平的合理模式。

2.3 孟買大都市區域發展局（MMRDA）

為了充分發揮管治職能和積極影響，孟買大都市區域發展局注重以下幾點策略：（1）大力推進新中心的開發建設，促成區域層面的多中心發展格局；（2）加強新城建設，使其能夠獨立運行，減少整個區域對孟買市的依賴；（3）將區域層面的積極政策體現在村鎮規劃層面上；（4）通過土地儲備銀行獲得支持區域基礎設施建設的資金；（5）持續更新區域層面的政策；（6）強化4個重點領域內的實施管理：交通、水資源開發、固體垃圾管理和住宅。

2.4 孟買大都市區域第三輪規劃（2016—2036年）

關於區域未來空間結構的一個重要共識是，孟買大都市區域的中心應由單一中心模式轉變為「孟買市—塞恩市—孟買新城」的多中心格局，進而整個區域空間結構將通過主要交通線路形成若干環狀和放射狀結合的網路。

孟買大都市區域第三輪規劃提出的區域空間結構（交通）示意圖

2.4.1 規劃目標

（1）通過管理機制的「分散化」促進市民在城市開發過程中的有效參與；

（2）通過政策引導下的分散就業機會舉措促進整個區域相對平衡發展；

（3）在區域經濟發展中對第二產業給予特別支持，利用已有優勢進一步創造就業機會；

（4）增強區域內公共交通網路建設，實現區域內的連通和整合；

（5）增強對區域整體的認同，將各個獨立城市的優勢通過整合形成整個區域的集體優勢；

（6）劃定歷史和自然環境保護區，並確定區域內統一的保護對策；

（7）在現有管理機制和規劃框架下提出今後城市化擴展區域的建議；

（8）形成區域內整合為一體的自然開放空間和基礎設施網路。

2.4.2 區域規劃關注的重點問題

第一，城市擴張。區域規劃為6個城市擴張劃定了範圍，其中4個形成新的城市空間結構，另2個將是新建制城市。擴張範圍實現后，整個區域內城市範圍將由現在的32%提升到39%，這對市級政府管理能力和公共服務配套能力提出了挑戰。

第二，開發建設新中心。為了挽救區域內的製造業並平衡布局第三產業，規劃設定了7個工業區和4個綜合發展促進中心區。

第三，郊區發展中心。規劃劃出了整個區域內基礎設施最薄弱的範圍，建立郊區發展中心，以促進那些弱勢範圍的經濟發展。

第四，環境保護計劃。一是形成整個區域內水資源和森林資源的網路，強調區域和市級合作，建立綠色廊道和適度發展鄉村旅遊等一攬子計劃；二是針對森林和水體保護規劃制定配套的法規。

第五，住房問題。規劃對住宅更新和新增需求量進行了估算，如何確保合理住宅用地是今後規劃面臨的一個突出問題。規劃還提出了提升居住品質、發展租房市場、徵收住宅空置稅和發展員工宿舍等政策建議。

第六，區域信息系統。規劃提出了在區域範圍內共建共享城市管理數據的建議，包括現代城市管理需要的各個方面信息，而這需要管理機制和法規層面的保障。

孟買大都市區域第三輪規劃2016—2036（草案）

孟買大都市區域第三輪規劃中城市擴張示意圖

孟買大都市區域第三輪規劃中開發建設新中心示意圖

孟買大都市區域第三輪規劃中郊區發展中心示意圖

2.4.3 規劃實施

第三輪區域規劃提出了5個實施要點：第一是規劃法規體系的保障；第二是對既有城市層面的規劃進行適度調整；第三是首先實施區域交通、新中心和郊區中心建設，作為重點項目給予優先權；第四是通過邦政府層面協調土地、資金和稅收等重要相關問題；第五是建立區域發展基金和城市更新專門委員會。初步估算，第三輪區域規劃涉及的建設內容需要建設資金180億美元。

孟買大都市區域既有歷史古城，也有新興城鎮，為今後發展提供了豐富多元的城市基礎。孟買大都市區域內的地方政府比較完備，在印度處於領先水平，地方政府發揮著該級別應有的職能。區域內行政機構之間具有健康的跨市合作傳統。

不利因素和挑戰也很多：（1）整個區域處於全面再開發狀態，如何合理控制具有很大難度；（2）新增城市化用地並未考慮現狀合法或非法使用該地的人口；（3）大量的貧民窟、破舊建築與違章建築是普遍問題；（4）保障性住宅、公共住宅和職工住宅的建設遠遠滯後於實際需求；（5）以增加用地和容量刺激開發，往往是以犧牲城市公共設施和公共空間為代價；（6）對開發項目進行控制的法規數量眾多而繁雜，影響管理效率和實際作用；（7）現行用地類性質更改許可條例帶來民間私自改變土地性質的情況，對基礎設施規劃造成障礙；（8）自然資源保護力度不足，有待更合理的開發與維護模式；（9）亟待政府對住宅進行直接干預；（10）亟待引導製造業與就業崗位迴流該區域；（11）管理部門之間的協調機制亟待提升；（12）與孟買大都市區域以外的周邊地區需要一定程度的對接，適當推廣本區域的合理模式。

詳情請關注《上海城市規劃》2017年第1期《孟買大都市區域——現狀和未來發展的挑戰》，作者：Uma Adusumilli（印度），孟買大都市區域發展局；譯者：沙永傑、徐洲，同濟大學建築與城市規劃學院。

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