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央行徵信中心汪路:支持新設一家基礎徵信服務機構

央行徵信中心汪路:支持新設一家基礎徵信服務機構

3月20日,央行徵信中心副主任汪路在央行主管的《金融時報》發表了文章《徵信業頂層設計研究》(以下簡稱《頂層設計》),闡述了其對徵信業(尤其是個人徵信)的經營與監管體制的想法。

央行徵信中心成立於2006年,是金融信用信息基礎資料庫(又稱央行企業和個人徵信系統)的建設、運行和維護機構,在徵信體系中具有重要地位。因此,《頂層設計》一文在個人徵信牌照尚未下發、企業徵信備案據傳已經暫停的當下,具有相當大的參考價值。

以下是這篇文章的要點及零壹財經的解讀:

1、監管模式

原文:對個人基礎徵信機構發放特許經營牌照,實行較嚴格的監管;對其他普通徵信服務機構實行備案監管;建立對徵信機構、數據源機構和徵信服務用戶的事中、事後監管制度;建立有效依法保障信息主體權益特別是個人信息主體權益的徵信體制。

解讀:這一點不僅是文中提到的十六屆三中全會《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出的,也是2013年出台的《徵信業管理條例》(以下簡稱《條例》)所明確規定的[1]。

關於個人基礎徵信業的特許經營,《頂層設計》舉了基礎電信業監管模式的例子,「實際也是實行特許經營管理體制的基礎電信業,到目前為止,工信部也僅向移動、聯通、電信和廣電頒發了四張特許經營牌照性質的《基礎電信業務經營許可證》。」

《頂層設計》僅有一處提及「企業徵信」(相關原文表述為「在信用市場高度發達的美國,由於個人徵信與企業徵信基本是分開的,其基礎徵信機構是四家(鄧白氏、益博睿、環聯和艾可飛)」),其似乎《徵信業管理條例》中的「企業徵信」歸入了「個人基礎徵信」以外的「其他普通徵信服務」中。

2、市場格局

原文:正確理解』特許經營』要防止兩個極端,既不能定格為只有一家壟斷機構,也不應理解為數量較多。建設有特色的覆蓋全社會的徵信體系,最終形成有2~3家基礎徵信機構的格局是較為適宜的。

解讀:根據與業內人士的溝通,徵信作為一國社會體系的基礎設施,具有公共服務的性質,需要大量投入,其終將形成寡頭壟斷的市場格局這一點幾乎已經成為業內人士的共識。

3、徵信機構性質

原文:支持再新發起一家獨立、公眾和有公信力的基礎徵信服務機構,重點優先服務普惠金融;同時,啟動徵信中心體制改革。條件成熟時,給這兩家定位於基礎徵信服務的機構發放兩張個人基礎徵信特許經營牌照。」

解讀:市場一直對央行徵信中心的定位究竟是商業機構還是政府機構議論紛紛。《徵信業管理條例》提出「(國家)金融信用信息基礎資料庫由專業機構建設、運行和維護,該運行機構不以營利為目的」。而央行徵信中心正是其所指的國家金融信用信息基礎資料庫的運行機構。《頂層設計》則設想改制后的央行徵信中心為央行代表國家控股的國有企業。事實上,央行徵信中心旗下並非沒有「企業」,上海資信即是其控股子公司。

不過,《頂層設計》一文並未指出其所認為的個人徵信「基礎徵信」服務具體指哪些服務,但其認為美國有四家「基礎徵信機構」(鄧白氏、益博睿、環聯和艾可飛),未將美國徵信服務巨頭FICO納入其中,從這一點來講,其似乎認為FICO的信用評分業務不屬於「基礎徵信」服務。

4、新發起的基礎徵信服務機構的性質

原文:對於新發起這家基礎徵信服務機構,從出資方看,無論國有資本、民營資本,金融機構還是非金融企業,只要有志於推進普惠金融和徵信事業發展,都可參與,但不設控股股東。發起機構,可優先由保險機構和互聯網金融機構組成。

這家新發起機構的性質有三個特點:

一是獨立性,是指獨立於授信業務,即沒有已涉足授信金融業務的控股股東。

二是公眾性,是指目標是發展為一個上市公眾公司。之所以從發起階段就明確不必是國有或民營控股的,是因為可以預期徵信中心的改革結果仍將是央行控制的國有控股公司,再新發起的定位相同的機構,最好是公眾性質的(依法接受監管又沒有主管部門),才能進行真正意義上的適度競爭,這是根據徵信是一類大量的、微觀的信息中介服務,不是公共產品的本質特徵設計的。不設控股股東,是因為基礎徵信機構代表著市場經濟的一種重要基礎設施,為了社會公共利益的最大化,它不宜由一個民營企業家掌控,而應讓專業經營團隊有較大話語權,即創造讓專業人員做專業工作的環境。

三是要有公信力,這是基礎設施機構應具備的特徵,但並不是只有國有公共部門才能具備,這需要在設計發起時考慮並在長期發展過程中積累培育。這些設計特徵,既有利於構建兼顧公益與效益的平衡、保障客觀獨立地進行信用評價的機制,也可在承擔基礎服務設施職能的市場化機構模式上作一些有益探索。

解讀:《頂層設計》的以上觀點與央行徵信管理局局長萬存知在金融發表的《徵信體系的共性與個性》的觀點類似[2]。

更早之前,2015年1月,央行印發《關於做好個人徵信業務準備工作的通知》,要求芝麻信用管理有限公司、騰訊徵信有限公司、深圳前海徵信中心股份有限公司、鵬元徵信有限公司、中誠信徵信有限公司、中智誠徵信有限公司、拉卡拉信用管理有限公司和北京華道徵信有限公司等八家機構做好個人徵信業務準備工作。目前看來,這些機構中「沒有已涉足授信金融業務的控股股東」的只有中誠信徵信有限公司、中智誠徵信有限公司和北京華道徵信有限公司等三家。

從監管人士的公開表態看,至少此前被要求做好個人徵信業務準備工作的一些機構將無法獲得個人徵信牌照,市場亦逐漸形成此預期。在《頂層設計》一文的設想中,上述八家機構沒有一家能單獨獲得個人徵信牌照。

5、個人基礎徵信特許經營模式的選擇

原文:一種模式是將擬審批發放的徵信牌照區分為基礎徵信牌照和普通徵信牌照,其中基礎徵信牌照只少量發放2~3張;普通徵信牌照則根據市場需求有控制地發放。

另一種模式是只針對個人基礎徵信業務,按照特許經營的思路,也是只發放2~3張少量牌照,其他不是定位於在全國範圍全面採集個人和企業信用信息的非基礎徵信或普通徵信服務機構(包括專註於行業、地區的數據採集、加工分析、徵信產品如各類評分模型開發、風控服務等),均實行備案管理。」

解讀:兩種模式的關鍵區別是普通徵信業務究竟是實行牌照制還是實行備案制監管,共同點是對個人基礎徵信業務都只發放2-3張少量牌照。

6、改革路徑

原文:

第一步,從保險信用信息和互聯網金融信息採集起步,首先建立起更關注對保險信用和互聯網金融發展至關重要的要素——誠信信息的徵信系統,儘早彌補目前基礎徵信業結構性缺失的突出短板,然後再拓展採集其他信息。

第二步,建設兩個信息採集子系統,分別是互聯網公開信息(包括公共部門發布的涉及信息主體的司法、行政執法信息)自動抓取系統和商務信用及民間信用徵信系統。

第三步,根據互利共贏的市場原則,採集授信機構的信貸信用信息(這並無法律障礙)。

解讀:上述內容體現出《頂層設計》高度重視保險信用信息和互聯網金融信息。

雖然目前央行徵信中心運行的信用信息基礎資料庫(常被稱為「央行徵信系統」)並未向網貸平台等互聯網金融機構開放查詢,但央行徵信中心控股子公司上海資信搭建了「網路金融徵信系統(NFCS)」,截至2017年2月28日,NFCS累計簽約機構1,024家,累計報數機構470家;央行主管的支付清算協會也搭建了「小微金融風險信息共享平台」(原名為「互聯網金融信息共享系統」);央行牽頭組建的互聯網金融協會也正在搭建互聯網金融信用信息共享平台。也就是說,央行目前在互聯網金融信息採集方面已有積累。

至於從保險信用信息起步的設想,縱觀海外徵信發展歷程,可以發現這並非沒有先例。美國徵信巨頭艾克飛在20世紀初即開始開展保險信用信息服務業務。

7、徵信業其他機構的發展展望

原文:在徵信業發展的基礎上,可進一步支持、培育少數獨立、有品牌效應的信用和普惠金融服務集團公司,拓展信用產品創新研發及諮詢服務、信用評級(目標是打破國際資本市場上少數評級公司的壟斷地位)、信用智庫和信用教育,為信用經濟(包括金融信用、商務信用、民間信用和國際信用)的深入發展,特別是為普惠金融、民營信用市場的發展和一帶一路戰略提供更好的基礎服務。

解讀:根據《頂層設計》,除了普通徵信業務,在某種程度上,「信用產品創新研發及諮詢服務、信用評級、信用智庫和信用教育」可能是一個民營資本被鼓勵進入的領域。

[1]《條例》第七條規定,「申請設立經營個人徵信業務的徵信機構,應當向國務院徵信業監督管理部門提交申請書和證明其符合本條例第六條規定條件的材料。國務院徵信業監督管理部門應當依法進行審查,自受理申請之日起60日內作出批准或者不予批准的決定。決定批准的,頒發個人徵信業務經營許可證;不予批准的,應當書面說明理由。經批准設立的經營個人徵信業務的徵信機構,憑個人徵信業務經營許可證向公司登記機關辦理登記。未經國務院徵信業監督管理部門批准,任何單位和個人不得經營個人徵信業務。」

[2]《徵信體系的共性與個性》提出「無論是市場主體的要求還是政府監管的要求,堅持獨立第三方徵信,有效防範徵信活動中的利益衝突,是國際公認的徵信準則。這裡的第三方,是指信用交易雙方之外的那一方。獨立第三方,其獨立性是相對債權人和債務人而言的,主要表現在三個方面。一是業務上獨立,即作為一個獨立第三方的徵信機構,不能從事與債權人和債務人同質的業務。世界銀行通過對全球徵信國家進行研究后得出結論,國際上沒有任何一個徵信機構,是由某一個金融機構或某一個企業集團單獨發起成立的。二是公司治理結構上獨立,即徵信機構作為獨立的法人實體,與其發起人和股東在股權結構、人事安排、財務核算和經營決策上必須獨立,防止個別大股東對徵信機構進行直接或間接的干擾和控制。三是關聯關係上獨立,即徵信機構董、監、高等主要負責人,與該徵信機構的發起人、大股東、主要信息提供者和主要信息使用者之間,通過穿透到自然人的方式,不存在委派或指派的關係。這樣可以保證徵信機構董事、監事、高管等團隊的專業性,以確保專業人來干專業事。」

以下為《徵信業頂層設計研究》全文:

作者|人民銀行徵信中心副主任汪路

來源|金融時報

如何構建有特色、既有分工又有競爭和合作、運行高效的徵信服務機構體系,實現徵信業的規範、可持續發展?當前,針對徵信業進一步發展面臨的困境,筆者提出:按照十六屆三中全會指明的方向,在個人基礎徵信業實行特許經營體制;支持保險、銀行等金融機構及其他有志促進徵信業發展的社會力量再新設一家獨立的、公眾但不設控股股東的和有公信力的基礎徵信機構,全面服務信用經濟,重點服務普惠金融和保險信用事業發展;同時,啟動央行徵信中心的體制改革;適時、分別給這兩家全國性的基礎徵信機構發放兩張個人徵信業務的特許經營牌照。

發展目標

(一)定位目標。在社會主義市場經濟和社會誠信體系建設中,徵信體系作為經濟信用重要基礎設施的定位更加明確,作用進一步增強,徵信業主要為各類經濟信用交易中的相對關係人平衡地提供信用信息專業服務,重點服務普惠金融。

徵信服務(包括信用報告、信用評分服務、反欺詐服務等)不能也不宜視作公共產品和對信息主體道德品德誠信度的評價依據,而主要是協助信用中介機構(如銀行和保險等)進行信用風險管理的一種基礎性工具。同時,覆蓋全社會的徵信體系建設,又是社會誠信體系建設的重要內容,雖然只是較小的組成部分,遠不能替代後者,但應該並能夠為改進社會誠信環境做出更大的貢獻。

(二)服務市場目標。進一步拓展徵信服務市場範圍,增強徵信約束機制對各類信用市場(包括金融信用、商務信用、民間信用和國際信用)健康可持續發展的基礎支撐作用。

(三)徵信機構目標。培育2~3家基礎徵信服務機構,其業務定位是在全國範圍內依法全面採集各類可反映信息主體信用狀況的信用信息,主要提供基礎徵信服務(包括各類信用報告和信用評分,特別是優惠服務於小微企業和金融消費者的信用報告和信用評分)。同時,發展一批有特色的、可與基礎徵信機構建立市場合作關係的中小型普通專營或兼營徵信的服務機構。依法按市場機制運營的兩類徵信機構,構成有特色、既有分工又有競爭和合作、運行高效的現代徵信業供給測市場主體。

(四)監管模式及目標。對個人基礎徵信機構發放特許經營牌照,實行較嚴格的監管;對其他普通徵信服務機構實行備案監管;建立對徵信機構、數據源機構和徵信服務用戶的事中、事後監管制度;建立有效依法保障信息主體權益特別是個人信息主體權益的徵信體制。實現徵信業的規範、可持續發展。

改革思路

(一)打破獨家壟斷,實行特許經營。這是黨的十六屆三中全會為徵信業指明的發展方向。這次全會作出的《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,提出要「按照完善法規、特許經營、商業運作、專業服務的方向,加快建設企業和個人信用服務體系。建立信用監督和失信懲戒制度。」這裡的「企業和個人信用服務體系」,指的就是徵信體系或信用信息服務體系。十六字方向中的關鍵是「特許經營」。現在看來,特許經營體制非常適合於個人基礎徵信業。正確理解「特許經營」要防止兩個極端,既不能定格為只有一家壟斷機構,也不應理解為數量較多。建設有特色的覆蓋全社會的徵信體系,最終形成有2~3家基礎徵信機構的格局是較為適宜的。在信用市場高度發達的美國,由於個人徵信與企業徵信基本是分開的,其基礎徵信機構是四家(鄧白氏、益博睿、環聯和艾可飛)。而在國內,實際也是實行特許經營管理體制的基礎電信業,到目前為止,工信部也僅向移動、聯通、電信和廣電頒發了四張特許經營牌照性質的《基礎電信業務經營許可證》。

按照這個思路,徵信業次優的頂層設計是:支持再新發起一家獨立、公眾和有公信力的基礎徵信服務機構,重點優先服務普惠金融;同時,啟動徵信中心體制改革。條件成熟時,給這兩家定位於基礎徵信服務的機構發放兩張個人基礎徵信特許經營牌照。

針對個人基礎徵信業務實行特許經營,有兩種模式可供選擇:一種模式是將擬審批發放的徵信牌照區分為基礎徵信牌照和普通徵信牌照,其中基礎徵信牌照只少量發放2~3張;普通徵信牌照則根據市場需求有控制地發放。另一種模式是只針對個人基礎徵信業務,按照特許經營的思路,也是只發放2~3張少量牌照,其他不是定位於在全國範圍全面採集個人和企業信用信息的非基礎徵信或普通徵信服務機構(包括專註於行業、地區的數據採集、加工分析、徵信產品如各類評分模型開發、風控服務等),均實行備案管理。不論採取哪種模式,目前可批准新籌備發起一家全國性的、重點服務普惠金融的基礎徵信股份制公司,向其發放一張個人基礎徵信業務的「特許經營」牌照;同時也向改制后的徵信中心發放一張。

發放牌照的具體操作,即使名稱不直接叫特許經營,只要按照特許經營的思路嚴格控制地發放少數個人徵信業務牌照,就像在許多基礎行業那樣,實際上實行的就是特許經營體制。

(二)整合社會資本,以競爭促發展。對於新發起這家基礎徵信服務機構,從出資方看,無論國有資本、民營資本,金融機構還是非金融企業,只要有志於推進普惠金融和徵信事業發展,都可參與,但不設控股股東。發起機構,可優先由保險機構和互聯網金融機構組成。這家新發起機構,將來可與改制后的徵信中心(央行代表國家控股的國有企業)進行適度競爭,以促進徵信業的健康發展。

這家新發起機構的性質有三個特點:一是獨立性,是指獨立於授信業務,即沒有已涉足授信金融業務的控股股東。二是公眾性,是指目標是發展為一個上市公眾公司。之所以從發起階段就明確不必是國有或民營控股的,是因為可以預期徵信中心的改革結果仍將是央行控制的國有控股公司,再新發起的定位相同的機構,最好是公眾性質的(依法接受監管又沒有主管部門),才能進行真正意義上的適度競爭,這是根據徵信是一類大量的、微觀的信息中介服務,不是公共產品的本質特徵設計的。不設控股股東,是因為基礎徵信機構代表著市場經濟的一種重要基礎設施,為了社會公共利益的最大化,它不宜由一個民營企業家掌控,而應讓專業經營團隊有較大話語權,即創造讓專業人員做專業工作的環境。三是要有公信力,這是基礎設施機構應具備的特徵,但並不是只有國有公共部門才能具備,這需要在設計發起時考慮並在長期發展過程中積累培育。這些設計特徵,既有利於構建兼顧公益與效益的平衡、保障客觀獨立地進行信用評價的機制,也可在承擔基礎服務設施職能的市場化機構模式上作一些有益探索。

(三)改革實施路線圖。實施上述改革思路,可分三步走:第一步,央行應抓緊調研論證,儘早在避免利益衝突問題上形成共識,並向社會公告這一發牌審批先決條件,以便及時、正確引導社會預期。第二步,在充分徵求社會意見的基礎上,由央行決定或報請國務院同意后決定,在個人徵信業實行特許經營管理體制。第三步,在決定特許經營后,由央行主持,一方面由央行批准再新發起一家重點服務普惠金融的基礎徵信服務機構;另一方面同時啟動徵信中心體制改革,齊頭並進,相互促進。央行按照一致透明的政策標準對兩家持牌基礎徵信機構實行嚴格的監管。發起這家新機構,確定發起人團隊,應在全國公開遴選工作,主要考查其專業素養及有利益於形成公信力。

意義及可行性

(一)針對問題導向的有效解決方案,符合國家利益。這個頂層設計,實際上也是徵信業的供給側改革,直面制約徵信業發展的要害問題,又可有力促進徵信中心體制改革,對央行徵信中心的發展也是十分有利的;並能促進培育一批與基礎徵信機構進行市場化合作的小、專徵信機構的發展,必將有力地促進整個徵信業的創新發展,有利於塑造富有效率的、特色現代徵信業。

(二)法律分析論證支持在個人徵信業實行特許經營,並有大量可資借鑒的實例。

(三)有市場需求的基礎支撐,市場資本會給予積極響應。保守估計在短期內有百億元規模的基礎徵信市場,從信息採集和產品服務研發兩端來看,至少尚有80%的發展空間,建設發展的道路任重道遠。面對巨大的市場需求,加上參與支持社會徵信體系建設的積極意義,在有明確政策支持的條件下,各類社會資本給予積極響應是可以預期的。

(四)由央行批准發起機構的公司章程。鑒於新發起設立的基礎徵信機構所承擔的金融基礎設施功能,應由央行批准發起該機構的公司章程。

(五)國家金融信用信息基礎資料庫,不應成為這個一攬子改革的攔路虎。可以參照的其他行業的改革實踐,國家建設的很多戰略資源包括糧、油庫,現在都是在法規政策指導下,由企業主體在管理和運營的。

(六)新機構業務發展路徑概略。第一步,從保險信用信息和互聯網金融信息採集起步,首先建立起更關注對保險信用和互聯網金融發展至關重要的要素——誠信信息的徵信系統,儘早彌補目前基礎徵信業結構性缺失的突出短板,然後再拓展採集其他信息。第二步,建設兩個信息採集子系統,分別是互聯網公開信息(包括公共部門發布的涉及信息主體的司法、行政執法信息)自動抓取系統和商務信用及民間信用徵信系統。第三步,根據互利共贏的市場原則,採集授信機構的信貸信用信息(這並無法律障礙)。

在徵信業發展的基礎上,可進一步支持、培育少數獨立、有品牌效應的信用和普惠金融服務集團公司,拓展信用產品創新研發及諮詢服務、信用評級(目標是打破國際資本市場上少數評級公司的壟斷地位)、信用智庫和信用教育,為信用經濟(包括金融信用、商務信用、民間信用和國際信用)的深入發展,特別是為普惠金融、民營信用市場的發展和一帶一路戰略提供更好的基礎服務。

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